发布时间：2019-11-26

中国银保监会打击非法金融活动局局长 向东

    2019年以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，银保监会积极履行处置非法集资部际联席会议（以下简称联席会议）牵头单位职责，加强督促指导，稳步推进防范和处置非法集资各项工作，特别是抓住风险处置窗口期，主动出击、精准排雷，积极稳妥处置了一批大案要案，实现了风险总体可控的目标，为庆祝中华人民共和国成立70周年营造了安全稳定的社会环境。当前非法集资活动仍处于易发高发时期，网贷平台、私募等领域风险积聚，各类矛盾和问题交织叠加。要在深入学习贯彻党的十九届四中全会精神基础上，前瞻谋划、主动作为，以抓好“五个一”为重点，构建处非打非新格局，从源头上遏制非法集资高发蔓延势头，助力打好防范化解重大风险攻坚战。

    一、出台一部法规

    在党的十九届四中全会上，习近平总书记指出，我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。完善法律制度是做好防范和处置非法集资工作的有力保障和支撑，近年来，联席会议将推动出台《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》）作为工作的重中之重。2016年，原银监会按照《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国发〔2015〕59号）精神，启动《条例》立法工作，牵头起草形成《条例（初稿）》，报经国务院同意后，于2016年8月提交司法部（原国务院法制办）审查。此后，司法部多次就《条例（初稿）》征求各地各有关部门意见，并于2017年8—9月面向社会公开征求意见，联席会议积极配合做好实地调研、国际比较研究、风险评估、修改完善等工作。《条例》已列入2019年国务院立法计划，目前司法部正在抓紧推进立法程序，预计将于年内出台。

    《条例》是第一部专门规范非法集资行政处置工作的法规，赋予地方政府对非法集资活动的行政查处权力，将推动解决地方政府执法有责无权、依据不足、手段缺乏等突出问题，使非法集资法律界定清晰化、职责分工法定化、查处主体特定化。主要包括以下几方面内容：一是明确非法集资定义及适用范围。借鉴司法解释及相关规定，准确界定非法集资行为，解决了行政机关对非法集资定性、防范和打击无法可依的问题。二是建立职责明确、协同配合、保障有力的工作机制。强调省级政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责，明确责任承担主体，有利于强化工作领导和保障。三是强化预防监测机制。突出关口前移、防范为主的原则，明确市场主体登记管理、广告管理、互联网信息管理、金融机构防范、宣传教育等职责，有效发挥各方面力量，加强源头防控、打早打小。四是完善处置手段和措施。赋予地方政府行政查处权力，明确可以采取的手段和措施，将有力推动行政处置工作。规范资金清退程序，明确清退资金来源，便于最大限度挽回经济损失。五是加大处罚力度。从全链条治理的角度，对非法集资人、协助（包括代言、站台等）人、广告经营者和发布者、互联网信息服务提供者等责任主体明确严厉处罚措施，能够提高违法成本，震慑违法活动。

    《条例》出台后，联席会议办公室将重点从宣传教育、工作培训、督促指导等方面着力，推动《条例》积极实施、全面落地。各地也要尽早着手准备，加强宣传解读，全面深入阐释《条例》精神，积极回应社会关切，教育群众懂法、守法、用法，使“参与非法集资风险自担”“任何人都不能从非法集资中获利”等理念深入人心。同时，更需要结合地方实际，尽快配套出台相关实施细则，组建执法队伍，强化工作保障，加大对基层一线同志的培训力度，统一思想认识，强化责任落实，切实提高工作能力和政策水平。

    二、用好一个抓手

    联席会议作为议事协调机制，本身缺乏考核、问责手段，推动工作难度较大。在中央政法委的大力支持下，自2011年起，防范和处置非法集资工作纳入中央社会治安综合治理考评，由联席会议制定考评细则，对各省（区、市）防范和处置非法集资工作进行考评。8年多来，联席会议将综治考评作为压实地方责任、推动工作落实的有力抓手，科学化、精细化、差异化组织实施考评，精心制定年度细则，客观公正组织评分，严格拉开考评等次，有力督促各地建立健全省市县三级处非工作机制，推动纠正了一些跨省案件的不当处置，促进了宣传月、广告清理等活动扎实开展，把整体工作推向了一个新高度。在此带动下，各地积极探索创新，天津等地将处非领导小组成员单位也纳入到综治考评机制，对各成员单位履职情况进行考评，充分调动了各成员单位积极性、主动性，取得了良好效果。

    下一步，联席会议将按照中央的统一部署和要求，进一步用好综治考评这一抓手，推动各省（区、市）落实“第一责任人”责任。坚持将考评作为引领工作的“风向标”和“指挥棒”，积极研究改进考评方式，优化完善考评机制，有效发挥激先敦后、奖优罚劣的激励约束作用，推动解决一些重点难点及久拖不决的问题，促进各地各有关部门工作再上新台阶。

    三、抓住一个链条

    联席会议召集人、银保监会主席郭树清同志在2019年处置非法集资部际联席会议（扩大会议）讲话中指出，“要推动防范和处置非法集资工作由点及面、从端到链，实现对非法集资活动全社会、全行业、全生态链防控打击”。这为纵深推进防范和处置非法集资工作指明了路径。我们需要在精准拆弹、着力治标的同时，强化全链条系统化治理，推动防范和处置非法集资工作从表象穿透到本质，从末端追溯至源头，从单兵突击转为立体作战，推进各环节紧密相连，各机制无缝对接，达到既治重病又治未病，既治标又治本的目的。

    （一）抓住“行为”链条，一切金融活动都必须合法合规。非法集资活动有一个发展演变过程，风险由小到大、从量变到质变涉及一系列违法违规行为。如市场准入把关不严，“金融特许”原则未有效落实，就会有一些企业未经批准擅自开展金融业务活动，有的甚至以“金融创新”“普惠金融”为名行“庞氏骗局”之实；金融广告监管规则缺失，就会导致非法融资信息肆意传播，对非法集资起到推波助澜的作用。对此，需要抓住“行为”链条，按照实质重于形式的原则，将企业从出生到消亡、从准入到退出的全过程纳入监管，抓住商事登记、广告等重点环节，确保任何行为都必须依法合规，严禁“无照驾驶”、野蛮生长。

    （二）抓住“人”的链条，任何人都不得从非法集资中获利。非法集资活动涉及多方主体，但部分参与方的非法获利和不当得利未能得到有效追缴。犯罪分子大肆挥霍、藏匿转移资产，有的甚至扬言不惜用10年牢房换来几代人的财富；一些专家学者、明星艺人为非法集资站台造势，获取高额酬劳；部分集资参与人明知非法集资还反复参与，获利颇丰，甚至快进快出，成为“羊毛党”。解决问题的关键在于破除借非法集资获利的格局，采用司法、行政、经济、信用约束等综合手段，对非法集资活动中每一个群体的非法获利和不当得利进行全额追缴，确保任何人都不能从中获利，斩断动力源，实现釜底抽薪。

    （三）抓住“资金”链条，所有资金流动都要在监控之中。任何非法集资活动都绕不开“资金”问题，大部分要通过银行、非银行支付机构进行归集、流转和提现。抓住了“资金”链条，就抓住了非法集资的“牛鼻子”。资金流向监测是发现和防范非法集资的关键，是资金管控、查封和追赃挽损的重要前提。要注重发挥金融机构、非银行支付机构在资金监测方面的“前哨”功能、在账户查控方面的关键作用，使非法集资账户资金动态可监测、流向可查控，能够早拉警报，助力追赃挽损。

    四、搭建一个平台

    监测预警是源头治理非法集资的基础性工作，是实现打早打小的关键。在防范和处置非法集资各项工作中，监测预警相对比较薄弱。近年来，各地先行先试、积极探索，积累了大量有益经验。联席会议办公室目前正在联合有关部门，加强总体规划，统筹全国资源，加快推进全国非法金融活动风险防控平台建设，着力补齐监测预警短板。

    （一）加强顶层设计，建设全国一盘棋的监测预警体系。联席会议办公室正在推动建立健全立体化、信息化、社会化的监测预警体系，着力打造一张功能强大、反应灵敏、及时高效的“天罗地网”。一方面探索研究科技赋能监测预警，运用大数据、人工智能等新技术手段开展线上监测，实现“以网治网”，应对非法集资“上网跨域”问题。另一方面，一如既往地重视发挥线下监测作用，依托综治网格化管理机制，大力实施举报奖励制度，群防群治，真正打一场处非打非的“人民战争”。此外，需要尽可能拓宽数据来源，积极与人民银行反洗钱系统数据资源优势结合，监测可疑资金交易，准确发现线索。

    （二）实现优势互补，因地制宜建好地方监测预警平台。全国非法金融活动风险防控平台分为国家平台和地方平台两个组成部分，二者各有侧重、优势互补。国家平台是“大脑”，定位是感知全国态势，实现信息共享，对跨区域重大风险识别预警；地方平台是支点，服务于本地区非法集资风险监测预警和处置跟踪。地方平台除了开展线上监测外，还汇集各类线下情报信息，和线上监测相互校验，进一步提高监测预警结果的全面性、有效性、精准性。因此，国家对地方平台的建设模式、功能作用、下延层级、运营机制等不搞“一刀切”，鼓励各地在统一数据标准和技术规范的框架下，结合实际建设发展地方监测预警平台。

    五、牢记一个“稳”字

    非法集资是涉众型金融风险，防范和处置非法集资工作情况复杂，涉及面广、政策性强，事关国家经济金融秩序，事关人民群众财产安全，更事关社会稳定大局。因此，做好防范和处置非法集资，既是一项经济工作，也是一项政治工作，要切实提高政治站位，从维护人民群众根本利益、促进改革发展的角度出发，做到“稳”字当头，重点做到以下几方面：

    一是局面要“稳”。社会稳定、国泰民安既是广大人民群众的热切期盼，也是我们党治国理政的重要目标，更是做好防范和处置非法集资工作的重要前提。要始终将维护稳定贯穿于防范和处置非法集资工作始终，及早预警、及时研判、做好预案，及时主动正面发声，营造良好舆论环境，有效维护最广大人民群众的根本利益。

    二是方法要“稳”。郭树清同志多次强调，防范和处置非法集资工作急不得也慢不得。要坚持稳中求进工作总基调，将依法打击和稳妥处置相结合，既坚决依法惩处违法犯罪活动，着力防控重点领域风险，又讲究策略、方式，把握力度和节奏，综合运用经济、行政、法律等措施分类处置非法集资案件，严防处置风险的风险。

    三是基础要“稳”。新形势下遏制非法集资高发蔓延态势的关键在于关口前移、标本兼治。要多在治本上下功夫，切实加强非法集资源头治理、打早打小。同时完善相关法律法规，增加正规金融供给，畅通投融资渠道，逐步铲除非法集资滋生土壤，确保案件处置打击一个、警示一批，不能“按下葫芦浮起瓢”，有效遏制非法集资案件高发势头。