发布日期：2021-06-07
中国保险保障基金有限责任公司党委书记、董事长 于华
党的十八大以来，党中央强调要把防控金融风险放到更加重要的位置，牢牢守住不发生系统性风险的底线，采取一系列措施加强金融监管，防范和化解金融风险，维护金融安全和稳定。习近平总书记在全国金融工作会议上指出，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。保险业是金融业的重要组成部分，保险保障基金作为保险业的最后一道风险防线，肩负着防范化解行业风险的重要使命。本文结合国内外相关经验做法，对“最后一道风险防线”进行了深入思考，梳理了多年来的相关实践经验，并提出了进一步前移风险处置关口、更好发挥保险保障基金作用的思路。
一、前移风险处置关口的重要性凸显
保险业风险防范的“五道防线”1提出以来，人们对最后一道风险防线即保险保障基金的普遍看法或预期是：在前面四道风险防线失守后依法依规动用基金，进行事后的风险处置。基于国家金融安全客观需要、风险管理内在规律和保险保障基金实践探索，我们认为，上述看法或预期是有失偏颇、不够准确的，最后一道防线不仅需要在“最后”时刻采取措施，处置已暴露的、紧迫的存量风险，更需要设法前移风险处置关口，采取风险教育、风险监测、风险预警和早期干预等措施，事前防范潜在的增量风险，实现损失最小化或风险最小化目标。
前移风险处置关口是维护国家金融安全的有效手段。金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。习近平总书记强调，“坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定”“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”。2国民经济和社会发展“十四五”规划提出，要实施金融安全战略，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，守住不发生系统性风险的底线。2021年3月，银保监会主席郭树清出席国新办新闻发布会时指出：“把防范风险作为金融业的永恒主题，毫不松懈地监控和化解各类金融风险，强化金融法治，完善长效机制。”在经历新冠肺炎疫情冲击导致的经济下滑之后，2021年世界经济在较低基础上重启增长，原有产业链、供应链及社会经济秩序的修复尚待时日，发达国家货币增发导致的通胀预期上行，大宗商品价格高企，跨境资本流动增加，我国保险业面临的外部输入性风险上升。虽然国内疫情防控得力，经济快速修复，但疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，经济恢复基础尚不牢固，信用政策结构性收紧，金融市场波动增加，我国保险业面临的内外部形势仍然严峻复杂。行业自身发展不平衡、不充分的结构性问题逐步凸显，利率中枢长期下行带来的偿付能力不足风险仍需警惕，部分重点公司、重点领域面临的困难与风险不容忽视。我们只有前移风险处置关口，精准地辨析问题根源和风险状况，提出有效应对举措和处置建议，才能更好地维护行业稳定和金融安全，才能更好地贯彻落实党中央、国务院关于金融安全的工作部署。
前移风险处置关口是加强风险管理的内在要求。中医强调“良医治未病”，注重未雨绸缪，防患于未然。多米诺骨牌理论认为，伤害是由五种因素按照固定的逻辑顺序相继发生所导致的，事故仅是其中一环，如果此前任一环节被消除，事故顺序就会被中断，则可以避免伤害的发生。安全金字塔法则表明，在一个死亡重伤害事故背后，约有29起轻伤害事故，约有300起无伤害虚惊事件，要预防死亡重伤害事故，须从预防轻伤害事故着手。灾害损失评估理论的测试报告显示，防灾防损的投入产出比是：投入10元到防灾防损上，抵得上救灾的100元，更抵得上抗灾的1000元，甚至相当于灾后重建的10000元。这些研究成果具有重要的现实指导意义，至少告诉我们风险是可预防的，最有效的风险管理就是预防风险的发生，而且发现风险和切断风险传导的链条越早，所付出的经济代价就越小。在新的经济形势和发展要求下，风险的监测、识别和化解必然在金融风险防控布局中发挥越来越重要的作用，同时提出了更大挑战和更高要求。保险业风险防范与应对须从单一、被动、应急的危机管理模式向全面、主动、长期的风险管理模式转变，从“处理存量风险”向“防范增量风险”延伸，前移风险处置关口是强化风险管理的内在要求，可以实现事半功倍的效果。
前移风险处置关口是充分发挥保险保障基金功能作用的必要措施。保险保障基金制度的根本职能是防范化解行业风险，维护保险消费者利益。近年来，我国保险业在经历快速扩张和高速发展后，一些重点领域和重点公司的风险逐渐暴露，个别市场主体已暴露重大经营风险，危害保险行业和金融系统，影响经济社会发展稳定。有的问题保险公司已经得到妥善处置，保险保障基金也实现了溢价退出；有的问题金融机构仍在有序处置中，保险领域重点风险得到缓解。结合保险保障基金风险处置实践，我们认为，风险处置是市场主体风险充分暴露后采取的必要举措，并会导致较大的负面影响；如果能提前摸清风险底数，对问题公司做出风险警示并采取早期纠正措施，向监管部门提出可行性的监管措施及风险干预建议，切实发挥行业风险的识别器和预警器作用，可以最大程度减少损失和负面影响，维护行业稳定和投保人信心，还可以有效降低风险处置成本，减少风险处置的滞后性和被动性，促进保险保障基金从“付款箱”向“损失最小化”“风险最小化”目标转变，更好地为保险行业、金融系统以及经济社会稳定发展保驾护航。因此，中国保险保障基金有限责任公司（下称公司）作为保险行业风险防控和风险处置的专业机构，必须努力前移风险处置关口，有效降低基金动用概率，提高基金使用效能，缓解基金积累压力。
二、前移风险处置关口的探索与成效
我们尝试探索经济环境与金融风险的基本规律和内在联系，借鉴国内外同类机构前移风险处置关口的成功经验，跟踪行业发展与市场主体的风险特征和趋势变化，争取更多资源和支持，在风险监测、预警和风险教育等方面创新性地开展工作，取得了初步成效。
一是深入开展了前移风险处置关口的国内外对比研究。从国内外经验做法来看，很多同类机构通过风险监测、预警和早期干预等手段来实现风险处置关口的前移。马来西亚存款保险公司法案明确规定其可进行早期干预，如掌握行业发展趋势及金融稳定目标的最新动向，开展对持牌机构的风险评估和监测，与持牌机构讨论业务发展计划等；韩国存款保险公司依法对金融机构的风险实施密切监测，随着拥有更多的早期干预权，其目标逐步由“付款箱”转变为“损失最小化”，并最终向“风险最小化”过渡。我国的《存款保险条例》规定，存款保险基金管理机构应当通过信息共享机制获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息，当信息不能满足需要时，存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时报送其他相关信息，进行核查并提出风险警示，也可以采取必要的早期纠正措施。这些比较研究给我们的相关探索提供了启示和借鉴。
二是基本形成了较为完善的风险监测指标与体系。监测保险业风险是《保险保障基金管理办法》赋予公司的法定职责，公司风险监测业务从起步到发展做出了有益探索和尝试，风险监测的技术能力基础逐渐夯实，监测成果的质量和影响力稳步提升。我们构建了综合性风险监测指标体系，搭建了较为完善的风险研究框架。截至目前，已经发布《保险业一周观察》510期、《保险市场风险监测月报》203期、《季度风险监测报告》115期、《年度风险评估报告》6期，定期反映了保险市场的发展和风险动态；建立风险评估专家委员会工作机制，建立起涵盖保险业界、学界的百余人专家库，每年邀请专家召开会议2—3次，分别就财产险、人身险、资金运用研讨发展态势和风险情况，形成多层次的会议成果供监管和业界参考。另外，我们还加强了对保险行业潜在风险的观察和重点保险公司风险的跟踪，对相关保险公司进行了及时的风险警示，为监管部门提供了前瞻性、专业性的风险报告和政策建议，在促进行业健康发展方面发挥了积极作用。
三是有效搭建了风险文化与风控技术的分享教育平台。为倡导行业风险文化，促进保险机构加强风险防控，公司于2017年9月创办了行业内唯一以风险管理为主题的非营利性内刊《保险业风险观察》。内刊旨在倡导行业风险文化，促进保险公司加强风险管理和价值创造，同时助力前移行业风险处置关口，增强保险保障基金的使用效能和自身安全。目前，内刊受到越来越多业内外专家的关注和认可，已累计发放近5万册，同名公众号“保险业风险观察”关注人数已接近万人。自2015年开始，公司连续6年编制并发布《保险消费者信心指数调查报告》，指数的波动变化，反映出保险消费者对宏观环境信心、行业发展信心、保险消费意愿等因素的心理变化，是行业唯一直接触达消费者、聆听消费者心声、反映消费者信心水平的数据指标，也定期为保险公司产品研发和业务拓展提供了针对性的信息。公司参与编写了《小保学保险》等保险知识系列丛书，在公司官网设置保险消费者教育专栏，让更多消费者了解保险基本知识，使保险更好地满足消费者的风险保障需求。为营造风险文化氛围，分享风险管理技术，公司在行业内陆续开展了风险管理优秀案例征集、“回本源、控风险、塑未来”主题征文等活动，旨在传播风险管理理念，培育风险管理文化，发挥好风险文化与理念的宣传阵地作用。
四是初步融入了监管部门的金融风险防控体系。公司坚决贯彻银保监会党委防范化解风险攻坚战整体部署，力争在金融风险防控体系中发挥更加重要的作用。一方面，公司定期向监管部门报送行业风险相关的监测信息和研究报告，做好监管部门的得力助手和有益补充；另一方面，公司积极与银保监会多个部门加强业务协作，如参与保险业数据指标体系的研究编制工作，协助保险公司风险档案建设和专题研究工作，配合对重点保险公司的现场调研和检查工作等，这些工作有利于进一步打开宏观视野，近距离了解保险市场，为公司开展风险监测工作提供了指导和帮助，也为前移风险处置关口奠定了良好基础。
三、进一步做好前移风险处置关口工作的思路
未来几年将是我国保险业回归本源、迈向高质量发展的关键时期，也是风险监测工作聚焦主责主业、充分发挥职能作用、全面提升监测能力的重要阶段，公司将在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，认真履行《保险保障基金管理办法》赋予的职责使命，努力推进风险处置关口前移，为维护金融体系安全、保障消费者权益贡献力量。
做好前移风险处置关口工作，必须因应变化、深入市场、创新方法。当前，保险业风险总体可控，但面临形势依然复杂严峻，如何尽早发现保险公司风险隐患，摸清风险底数，分析风险态势，对公司前移风险处置关口的能力提出了更高要求。在数据资源和系统建设方面，公司将积极争取政策支持，在保障数据安全的前提下拓展风险监测信息资源，运用新科技手段监测、识别、评估和预警风险，筑牢风险监测的技术防线；在走进市场和现场监测方面，公司将主动争取监管授权，对存在较大风险隐患的公司开展现场调研和风险评估，积极推动早期干预和风险化解，为监管政策制定及下一步风险处置提供针对性建议。
做好前移风险处置关口工作，必须始终坚持把保护消费者权益放到首位。尽心尽职保障保险消费者合法权益是公司依法承担的职责和使命。一方面，保险保障基金直接采取事后保单救助手段，使保单利益在保险公司倒闭时得到基本保障，维护保险消费者的合法权益；另一方面，将风险预防措施提前到保险消费环节，通过事前宣传引导，提振保险消费者的信心，使广大消费者更加放心地购买保险产品，享受保险服务。公司以切实保护保险消费者权益为出发点，将进一步推动保单救助体系研究及平台建设，继续办好《保险业风险观察》，持续优化保险消费者信心指数调查方案，不断加强对保险消费者的知识普及和风险教育，为保险行业持续健康发展和保险消费者利益保护提供理论支撑和机制保障。
做好前移风险处置关口工作，必须进一步融入监管部门的金融风险防控体系。一是更好地融入监管部门的金融风险防控体系，探索建立更加有效的协同配合机制，加强信息资源共享和监测业务联动，在监管部门的统一指导下认真做好基础性、支持性工作，持续提升服务监管的效率和水平。二是积极参与监管部门组织的现场检查或联合调研，准确掌握保险行业和重点公司的真实风险状况，为实施早期纠正和风险处置提供针对性建议。三是扎实做好行业风险监测、评估和预警工作，为监管决策提供有益支持，与市场共享监测成果，积极助力提升行业整体风险管理能力。
做好前移风险处置关口工作，必须推动完善保险保障基金制度和相关法律法规。良好的顶层设计和完善的配套制度是推动保险保障基金更好地服务行业发展的基础，面对与既往相比更趋复杂的行业风险形势，我们将推动修订《保险保障基金管理办法》，争取以国务院条例的形式发布，为前移风险处置关口提供支持。一是明确公司风险处置职能定位，针对不同的风险情况及处置阶段，确定更加合适的风险处置方式。二是完善公司风险处置与审慎监管、风险监测体系的衔接与联动机制，从制度层面赋予公司早期纠正的职能，控制风险处置成本，提高处置效率。三是完善行业风险处置的一般性规范，更好发挥保险保障基金制度功能作用，建立健全以风险处置为基础的保险机构市场退出机制。四是推动完善基金筹集机制，依据行业发展需求，测算更加科学合理的基金筹集规模，同时，推动保险市场主体关注经营风险、促进健康发展。
“十四五”新征程上，我国金融领域迎来“双循环”新发展格局，肩负服务实体经济的使命担当，保险业也将在服务“双循环”新发展格局中发挥重要作用。公司将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央国务院关于防范化解重大风险的决策部署，在银保监会的正确领导下，牢固树立大局意识，坚持“为监管服务、为行业健康发展服务、为保险消费者服务”的发展方向，努力提升风险防控的前瞻性、全局性和主动性，切实提高风险防控的专业水平和技术能力，积极助力监管推动保险行业持续健康稳定发展。
原文已刊发于《中国金融》2021年第10期，本次刊发内容有部分修改。
1.五道防线是指以保险公司内控为基础，以偿付能力监管为核心，以资金运用监管为关键环节，以现场检查为重要手段，以保险保障基金为屏障。
2.引自习近平总书记在2019年省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上的讲话。