发布日期：2022-04-14
中国银保监会山西监管局党委书记、局长 尹江鳌
2021年，洪涝灾害造成我国直接经济损失2458.9亿元，占自然灾害造成直接经济损失总量的73.6%，成为危害最大的自然灾害。2021年全国十大自然灾害中，山西10月秋汛、7月暴雨洪涝名列其中，造成直接经济损失131.09亿元。山西遭遇罕见洪涝灾害后，保险业落实上级决策部署，高效开展理赔，积极参与灾后重建，助力受灾地区恢复生产生活。10月秋汛，保险业80天内完成财产保险理赔3.15亿元，案件结案率达到98.53%，受益31.76万户次，其中农险赔付2.17亿元，案件结案率达到100%，受益30.98万户次。在实践中发现，财产保险在应对洪涝灾害中发挥作用还不充分，本文基于山西洪涝灾害特点和财产保险理赔实践，进行了初步研究分析，推动财产保险深度参与灾后重建工作。
一、山西洪涝灾害的特征与财产损失分布
洪水来量大、调洪滞洪能力差、河道泄洪能力不足等自然因素，加上人类不合理活动等人为因素，会促使洪水发展为洪涝灾害。气象条件、地形特点、土壤情况等现实条件，使“十年九旱”的山西也面临洪涝灾害威胁。
（一）气象条件。一是气候独特。山西地处黄河中游，属于温带大陆性季风气候，常因水资源时空分布不均匀，造成短历时高强度暴雨或者长历时连续降水。二是气象异常。北半球大气环流和太平洋副热带高压近年表现异常，致使长期滞留雨带从四川盆地转移到华北和东北地带，造成山西降水持续时间长。三是雨水偏多，大气环流东高西低形势、源源不断输送的水汽条件、长时间维持低层抬升条件等，使山西出现强降水。10月秋汛，全省平均降水量达119.5毫米，是常年月平均水平的3倍以上。
（二）地形特点。从地势看，南低北高呈阶梯抬升，东西两边高中间低。东有太行山，西有吕梁山，中间自北向南分别是大同盆地、忻定盆地、太原盆地、临汾盆地、运城盆地，海拔依次降低。从河流看，山西河流众多，但大多径流量较小；湖泊较少，储水功能偏弱；境内第一大河汾河属于盆地内河流，地势平坦，排洪功能不强。从地貌看，地表起伏、沟谷纵横、峰高流急，微地形复杂、排水迟缓，低洼地区内水无法排除。山区面积占全省总面积的70%以上，强降水易引发山洪灾害。
（三）土壤因素。一是土质疏松。山西所在黄土高原主要是以风力搬运堆积为主，地质结构比较疏松，地下构造垂直节理和裂隙十分发达，一旦强降水向地下灌输，地质土壤容易下沉。二是地下采空。长期开采煤矿，造成山西境内40%的采空区，雨水持续下渗，导致泥土流失，从而容易造成地面塌陷，加之没有足够植被和土壤吸收存储雨水，雨水只能从西侧吕梁山、东侧太行山大量流向盆地。三是储水受限。随着城镇化发展，小城镇不透水面积扩大，强降雨过后地表汇流速度加快，遇到重大汛情，降水通过地表径流向地势低的地方流动，易形成洪灾。
（四）财损分布。山西城市和农村以及厂矿企业，大多依山而建，公路铁路等运输网络沿水而行或者穿山而过，遇到洪涝灾害后形势严峻。10月秋汛洪涝灾害中，农业农村方面，480.6万亩农作物受灾，199.35万亩农田、4.96万亩温室大棚、163.4万平方米畜禽圈舍受损。1027千米河道堤防、1486千米农村供水管网、16.98万户农村住房受损。交通设施方面，公路累计受损6523.36公里，阻断3349处。其中高速路受损6.26公里，累计阻断32处；普通国省干线公路受损993.1公里，累计阻断79处；农村公路受损5524公里，累计阻断3238处。厂矿企业方面，停产煤矿60座、非煤矿山372座，停工在建工程1035个；522条10千伏配电线路、7920个台区停运，5719皮长公里光缆受损。另外还导致车辆毁坏、家庭财产损失等。
二、山西财产保险业应对洪涝灾害的理赔实践
山西保险业历来重视重大自然灾害的保险理赔工作。随着国家大力推动财产保险高质量发展，各级政府和广大群众风险意识日益增强，保险补偿作用越来越明显。以10月秋汛洪涝灾害为例，重点介绍财产保险参与应对自然灾害的具体实践和探索。
（一）把握“准”。一是准确掌握情况。保险业积极运用基层服务网络、各种媒体信息等，迅速开展灾情摸排。主动联系投保户，一线开展防损减灾指导，掌握一手资料。及时统一全省洪涝灾害保险理赔数据统计口径，开展报案理赔情况日监测，准确掌握灾害情况。二是精准查勘定损。集中人力物力财力，将周边地区的理赔专家、车辆装备、物资器材向受灾地区倾斜，针对积水多、道路损毁严重等困难，保险公司采取无人机航拍、卫星遥感技术、在线自主远程查勘等新技术手段，助力精准查勘定损，为快速赔款奠定了基础。三是靶向突破瓶颈。建立保险业洪涝灾害周督导会议机制，健全定期与省财政厅、农业农村厅等部门联席会议机制，加强与气象部门、水利部门对接，及时沟通信息，交流工作经验，梳理问题不足，准确疏通洪涝灾害理赔中遇到的堵点，提高理赔时效。
（二）突出“快”。一是快速应急响应。加强纵向联动、横向协作，第一时间建立24小时应急工作机制，迅速启动重大灾害应急响应，业内发布防汛救灾金融服务通知，明确保险理赔要求，建立灾情信息共享、重大情况通报等工作机制，提高快速反应能力。二是创新理赔机制。保险业开通绿色通道，探索推广“三减三加三优先”快速理赔机制，即减少证明资料、减少审批周期、减少付款时间，加快查勘速度、加大理赔投入、加强督导考核，优先民生理赔、优先重灾地区、优先重点险种。简化理赔环节，打通内部壁垒，提高理赔时效。三是鼓励快速赔付。鼓励对可确定的全损案件、农户认可赔付标准的案件、涉及新型经营主体的案件，进行预赔付，尽快把赔款交到农户手中。雨停第三天，养殖户因死亡6头育肥猪获得4700.8元预赔款；第四天，35户农户因玉米受灾获得16272元预赔款。
（三）追求“好”。一是赔款金额大。截至2022年1月底，10月秋汛洪涝灾害完成财产保险赔付3.18亿元，其中农险赔付2.17亿元，理赔农作物面积148.68万亩，受益30.98万户次，成为山西单次自然灾害农业保险理赔金额最高、理赔速度最快、补偿覆盖人群最多的一次。二是保障范围宽。农业保险中，玉米种植险赔付1.31亿元，苹果种植险赔付5470余万元；工程险估损1.25亿元，覆盖了高速公路和旅游公路工程险、企业建筑工程一切险等；企财险涵盖了电力公司、铁矿企业等财产险。三是参与主体多。28家财险公司（山西共29家）参与洪涝灾害保险理赔，其中8家参与农业保险理赔，10个地市银保监分局、农业农村、林草及保险行业协会等多部门共同参与，形成了上下联动、左右配合的保险理赔协作机制。多家保险机构收到了群众锦旗、地市政府表彰及农业农村厅等部门的感谢函等。
（四）注重“防”。一是提早谋划科学部署。借鉴河南应对暴雨灾害经验教训，动态关注全省灾害天气预警信息，提前筹划安排。收到气象预警后，保险业及时发出防灾救灾提醒，引导投保户和社会公众主动关注强降雨，事先采取应对措施，事中做好减灾减损等工作。二是完善防灾减损机制。保险业落实农业保险大灾风险准备金制度，增强应对农业大灾风险能力，完善风险防范机制，加大防灾减损投入，建立健全基层服务网络，强化保险政策宣传和保险意识培育，为农户提供防灾减损等保障服务。三是提前储备理赔力量。保险业提前做好防灾救灾储备工作，全面梳理在保项目，主动与客户对接，及时了解受灾情况及损失程度，做好总控协调，合理配置人员，确保及时处理案件。保险机构调整在班人力，调度救援车辆，主动上门慰问，回访安抚出险客户，掌握保险理赔的主动权。
三、洪涝灾害中影响财产保险发挥作用的制约因素
10月秋汛洪涝灾害的理赔实践，体现了财产保险在灾后经济补偿、助力灾区恢复生产生活、改进社会治理方面的独特优势，但保障水平、保障范围、补偿效果与实际需要和群众需求仍有一定差距，主要有以下几个方面。
（一）洪涝灾害风险分散不够。一是洪涝灾害带来的损失增大。从2000年至2015年，全球生活在洪水易发地区的人口估计增加了5800万至8600万人，这意味着全球暴露于洪水威胁的人口比例大幅增加，随着气候风险的加剧，灾害损失还会提高。二是洪灾风险转移和分散困难。保险在重大自然灾害中赔偿占比不断提高，汶川地震保险赔款占比约为0.2%，河南暴雨灾害保险赔款占比9.5%，山西10月秋汛洪涝灾害赔款占比9.1%，尽管取得长足进步，但九成风险未能有效分散，还会落到受灾地区群众或政府身上。三是转移洪灾风险的热情不高。看天吃饭、听天由命的传统群体心理，在山西有一定市场，政府救灾、社会救助不断提高群众的安全感，洪涝灾害风险转移的选项非常少，同时缺少必要的保障机制，使洪水风险投保热情不高。
（二）专门洪水保险仍不成熟。从全球看，美国最早建立了国家强制性洪水保险体制，将洪水保险计划与洪泛区洪水风险管理有机结合起来，经过艰难曲折的探索，闯出一条可行之路。在英国、法国、德国、日本等国家也得到推广，但因与我国国情有较大差异，不宜盲目照搬。从全国看，我国洪水保险体制还处于探索阶段，保险业在洪水风险管理方面，存在洪灾数据积累不够、精算模型水平有限、核保核损技术不足等问题，洪水保险单独开办的成功案例不多，愿意开发开办专门洪水保险产品的保险机构寥寥无几。从山西看，地理环境和传统认知的特点，加之金融观念相对比较落后，率先运用新型风险管理工具的意识不强，开发专门洪水保险缺少技术支撑，也缺少强有力的政策支持和政府强力推动，导致专门洪水保险仍然缺位。
（三）财产保险覆盖明显不足。一是保险承保面低。10月秋汛洪涝灾害中，农险理赔面积148.68万亩，仅占农作物受灾面积的30.93%。山西很多产业和领域因未投保没能得到补偿，比如清徐葡萄和高粱、文水西蓝花等地方特色优势产业，以及一些工程项目、厂矿企业、交通设施等，因为投保率不高无法得到充分补偿。二是保障水平不高。比如农业保险中，玉米是此次洪涝灾害中损失面积最大、受损最严重的农险险种，尽管承保覆盖面较高，赔款金额超过1.3亿元，但每亩360元的保额，无法覆盖农户投入的物化成本，大多农田损坏、基本设施损失等未纳入保障范围。三是应急能力不足。保险业对农作物成熟期暴雨、洪水导致的灾情重视不够，缺少科学的应急预案，应对大灾经验不足，工程险、企财险在受损估计、理赔协调、与客户沟通等方面比较被动，保险机构上下级衔接存在错位，影响理赔质效。
四、发挥保险作用应对洪涝灾害的几点思考
随着全球气候变化加剧，极端天气事件日益增多，洪水灾害损失补偿制度安排的需求越来越迫切，财产保险作为应对洪涝灾害的非工程措施，在事前防范、事中减损、灾后补偿等环节应发挥更加积极的作用。
（一）加大山西区域性洪水风险研究。一是高度关注洪水风险。对于常年干旱的山西来说，洪水事件可以在补充水源、改良土壤方面发挥积极作用，但从历史记录看，山西大部分地区都遭受过洪涝灾害，近年来呈现明显增多的趋势，洪涝灾害的突发性、异常性、不确定性更为突出，需要加大研究。二是做好洪水风险分析。山西南北落差大、“两山夹一川”、河流少又小等地理特征，城镇村落和厂矿企业依山傍水多等特点，以及人口、经济的区域分布等现状，都会影响洪涝灾害的损失程度。深入开展分析，对应对洪涝灾害意义重大。三是完善洪水风险地图。有关部门和大专院校、科研机构开展了洪水保险研究工作，有的地区编制了洪水风险地图，宁波、深圳等地已经绘制动态洪水风险图。但社会公众对山西洪水风险分布情况了解有限，居民企业获取暴雨分区图、洪水风险图等资料比较困难。
（二）创新山西区域性洪水保险产品。一是编制洪水保险费率地图。发挥保险机构风险管理的专业优势，参与推进山西洪水风险地图的编制、完善和更新，准确开展洪水风险区划，编制基于风险特征的洪水保险费率地图，圈定重点保障区域、重点保障对象，为开发相关保险产品打下基础。二是摸清保险保障情况。目前，已经开办或开发的常规的财产保险险种，比如车险、企财险、家财险、农险等险种，以及地震巨灾保险，都将洪水列入保险责任，但这些险种的保障对象、保障水平情况需要进一步厘清。三是开发洪水保险产品。依据山西洪水风险实际，对接群众现实需求，借鉴国内外开发开办洪水保险的经验教训，衔接常规保险，深入研究保障对象选择、保障金额确定、保险费率厘定，创新开发适合山西土壤的专门洪水保险产品或者气象指数保险。
（三）改进财产保险的服务保障能力。一是推动农业保险扩面、增品、提标。在10月秋汛洪涝灾害中，2.17亿元的农险赔款成为恢复农业生产的重要资金来源，助力参保农户灾后重建、温暖过冬。现有条件下，仍需推动现代风险管理工具的发展，不断提高农业保险覆盖面和保障水平，增强经济社会发展的韧性。二是加强财产保险承保理赔能力。改进承保理赔服务机制，规范保险查勘定损流程标准，鼓励运用卫星遥感、无人机航拍、远程查勘等科技手段，提升查勘定损工作时效。创新推广财产保险线上承保理赔服务，加强理赔队伍建设，提高服务水平。三是构建分层次财产保险供给体系。针对发生概率中等、损失程度一般、在可接受范围内的风险，开办一些常规的保险产品，针对小概率、赔付高的巨灾风险，创新巨灾风险分散机制，健全常规风险与巨灾风险分层次、能衔接的保险供给体系。
（四）加强政府部门与保险机构联动。一是完善保险制度。洪涝是我国主要灾害因子之一，是许多南方省份的主要风险来源。山西近年来也屡遭洪涝侵扰，对受灾严重泄洪区的损失补偿，目前主要靠国家行政手段，需要借鉴成熟经验，采取政府和市场结合的方式，完善我国洪涝灾害制度。二是加强沟通协作。推动有关部门、保险业、研究机构深度合作，加强与应急管理、生态环境、气象、水利等部门的联动，从数据收集、精算技术、核保理赔等环节，实现跨部门、跨领域的资源共享，为保险服务灾后重建创造条件。三是加大财政支持。目前覆盖洪水保险的农业保险、巨灾保险等险种，大多有各级财政的支持。推动洪水保险或者气象指数保险，需要各级政府在财政补贴、税收优惠等方面给予倾斜，或者由政府统一购买，提高洪水保险的覆盖面，为受灾群众撑起一把“安全伞”。