发布日期：2022-07-05
中国银保监会黑龙江监管局党委书记、局长 王柱
乱、散、差一直是影响保险中介市场高质量发展的沉疴顽疾。2019年以来，黑龙江银保监局按照中国银保监会的统一部署，结合黑龙江保险中介市场实际，全面启动清虚治乱专项工作，违规问题得到有效遏制，辖内保险中介市场发生积极变化，行业积弊逐渐减少。为推动保险中介行业进一步向高质量发展转变，黑龙江银保监局围绕辖内保险中介领域问题表现、成因和监管思路进行了专题调研思考。
一、黑龙江省保险中介市场清虚治乱专项工作主要做法和成效
（一）主要做法
1.一盘棋统筹推进。黑龙江银保监局深挖乱象根源，强化源头治理，在全省范围内统筹推进保险中介市场清虚治乱专项工作。一是坚持党委集中统一领导。省局主要负责人组织召开多次专题会议，确定“双向清虚、三维治乱”的思路，“双向清虚”，即保险中介机构重点清理虚假机构、虚开发票等问题，保险机构重点清理虚构中介业务、虚列费用等问题；“三维治乱”，即立足保险中介机构、保险机构和监管部门三个维度，清退一批无人员、无地址、无业务的“三无”机构,严肃查处一批虚构中介业务套取费用的保险机构,问责一批不作为、慢作为、乱作为的监管干部。二是坚持全省“一盘棋”整体推进。召开全省动员部署大会、自查推进会议、全省保险中介监管暨深化清虚治乱工作大会等会议，旗帜鲜明讲清政策，有的放矢传导压力。建立内、外网工作通信平台，加强全局系统横向协作与纵向联动，及时指导分局高效有序开展清虚治乱工作，强化各部门间业务数据信息共享，形成省局与分局、业务部门与纪检部门的工作合力。
2.出重拳系统整治。确定自查评估、监管约谈、监管核查“三步走”工作安排，把清虚治乱工作抓深抓实，确保取得实效。一是全面清查摸清风险底数。坚持机构自查和监管评估相结合，经过两轮自查、评估，尽可能最大程度地掌握保险机构存在的各类问题，为有的放矢推进监管约谈和核查工作打下坚实基础。二是联合约谈督促主动退出。产、寿、中介各保险监管处室联合约谈保险公司，督促其落实对合作中介机构的管理责任；联动分局约谈法人中介机构，督促其落实对所属分支机构的主体责任,传导从严监管政策要求，推动大部分问题机构主动退出。三是织密监管核查高压网。坚持日常工作抓早抓小、重点异常监测抓深抓透，点面结合全面查处违规乱象，检查发现虚构中介业务、虚开发票套取费用、数据不真实等问题，采取从重处罚、责令停止接受新业务、吊销许可证等监管措施。
3.查制度短板弱项。从树牢监管理念、健全工作机制、强化行业自律等方面入手，不断夯实监管基础，完善监管制度，推动中介市场规范有序发展。一是树牢监管理念。牢固树立为民监管的理念，摒弃“一放了之，只放不管”的思想，制定《保险中介机构报告（备案）事项流程》，实行监管处室审核和局长专题会审查双把关工作机制，加强机构及人员准入实质性审核；探索施行日常经营行为监测、预警、处置联动机制，强化事中事后监管。二是堵塞制度漏洞。从搭建机制、优化体制、健全规范入手，补齐监管制度短板。印发《关于建立保险专业中介机构股权管理不良记录有关事项的通知》，从严约束股东行为，防止动机不纯股东入股。印发《关于建立保险公司工作人员及亲属参与保险专业中介机构经营报告制度的通知》，严防利益输送、违规经营。印发《关于进一步提升保险公司中介业务统计数据质量的通知》，提升数据统计质量，进一步发挥非现场监测预警作用。三是强化行业自律。指导省保险行业协会成立保险中介专业委员会，吸纳优秀保险中介机构成为会员，从合规自律培训、经营理念分享、行业形象宣传等方面着手，通过先期入会机构率先垂范带动全行业自律，推动保险中介机构合规健康发展。
（二）取得的成效
1.中介机构质量明显提升。一是机构设立更加理性。监管部门依法鼓励聚焦主业且经营稳健的机构进入市场，坚决遏制通过设立分支机构招商加盟赚快钱的乱象。近两年来仅新设13家中介机构，较之前年均动辄数百家的增长水平有很大改观。二是高管履职更加规范。清虚治乱以来，更加严格地按照监管规定做好高管任职资格审核，累计清理超期临时负责人400余人次，纠正不实际履职高管50余人次，高管合规履职比例由清虚治乱前的不足30%提升至100%。三是合规意识更加强化。积极传导合规经营的监管导向，提升机构合规主动性。清虚治乱以来，辖区中介机构主动整改744家次地址、名称、股权变更等报告事项，较清虚治乱前一年增加528家次，增长200%。
2.员工队伍真实性明显提升。一是规模更加合理。截至2021年末，全省保险公司执业登记销售人员18.19万人，同比下降42.85%，降幅高于全国14.19个百分点，队伍“虚胖”问题得到缓解。二是增员更加真实。2021年累计增员9.6万人，同比少增9.3万人，初步遏制了虚假增员乱象，增员真实性提升。三是信息更加精准。2021年执业登记数据中介系统与统计信息系统差异率为0.12%,低于全国0.48个百分点；执业登记基础信息要素缺失者合计2815人，占比1.4% ，也低于全国平均水平。
3.中介业务结构不断优化。一是专业中介机构主营寿险的比例提升。业务规模在5万元以上的108家机构主体中，44家以寿险业务为主，占比41%，与以前90%以上机构主营车险相比，市场主体机构更优。二是银保机构长期保障型产品比例更加合理。2018—2020年银邮代理保险期交业务占比逐年提升，分别为10%、18%、26%，价值提升明显。
二、当前保险中介市场存在的主要问题
尽管清虚治乱后辖区保险中介市场变化明显，但深层次矛盾并未彻底解决。
（一）专业中介机构经营不专
一是部分分支机构仍然存在形式上属于加盟、实质上独立经营问题，其主要业务也仅涉及车险等专业性不强的领域。二是通道业务在一些领域依然存在。作为监管重点打击的违法违规行为，近两年来黑龙江银保监局对专业中介机构虚构中介业务查处坚持从重从严，给予机构和个人双罚，并予以吊销许可证和责令注销机构。但即便如此，后续仍然发现少数分支机构存在虚构中介业务的违规行为。
（二）兼业代理机构管控不严
一是银保小账仍然存在。除向银行支付正规手续费“大账”外，有的保险机构还给予银行相关人员“小账”费用以维护合作关系。二是违规搭售保险。专项检查发现有的银行在发放贷款或以其他方式提供融资时违规搭售保险，侵害贷款人权益。三是非法代理保险。2012年暂停非银兼代机构经营资质申请后，少数无资质车商机构非法从事保险代理业务，获取不当收益。2019年以来先后查处4家车商机构不当获利问题。
（三）个人代理人队伍不精
一是虚增人力套利。2021年专项检查中，机构仅自查就反映出2020年度虚增人力2900人。二是自保件套利。利用公司经营制度规定的业务和退保两条线管理漏洞，通过“自保”后退保获取不当收益。某机构在激励方案出台期间，累计销售233件保单，保费855万元，一年内退保231件，其中自保件91件、保费358万元，获取奖励后全部退保。三是关键指标不容乐观。队伍快速扩张带来质量下降，投入产出效率低下。如某机构保费继续率、十三个月留存率、三个月转正率分别由2019年的90.6%、32.4%、53%下降到2021年的76.9%、24%、28%，增员产出率下降。四是业务波动较大。增员规模下降，意味着新单业务下降。2021年人身险新单保费140.84亿元，同比下降18.28%。在疫情结束前景不确定、居民消费信心未恢复、人口持续外流的情况下，预计2022年个代人力增员、新单业务仍将处于筑底阶段，新单业务锐减会导致未来几年续期保费增量减少，总保费增速会受到一定影响。
三、影响保险中介市场高质量发展的原因分析
从专项整治及近年来监管实际看，保险中介市场的上述问题有的由来已久，已成为影响行业高质量发展的严重障碍，产生问题的主要原因在于“三个动力不足”。
（一）专业中介机构转型升级动力不足
一是压力传导不到位。尽管车险综合改革之后，车险费用空间被压缩，但因手续费政策差异，导致不同渠道间仍然存在套利空间。专业中介依靠原有的收单、开票等模式可以继续生存，转型动力不足。二是能力不够。专业中介股东大多是个人或个人控制的代持公司，资本实力弱、专业水平差，简单代销赚差价是主要经营模式，行业资本、技术、人才积累不足，转型升级难度大。据统计，目前辖内155家机构主体，具有国有工业企业、大型互联网平台等一定实力股东背景的机构不足10%，且部分机构还以股东关联业务为主，行业自发转型升级的能力不足。三是环境不具备。长期以来，“产销分离”“去中介化”两种观点交织，对中介机构在保险产业价值链上的价值主张存在争议。有人认为，中介加剧市场信息和价格失真，只是价值寄生者。而“产销分离”一直未有效实现，头部保险公司仍然坚持以自有渠道为主，去中介化观点盛行，行业转型升级的环境不佳。
（二）兼业代理机构合规管控动力不足
一是银行重视程度不够。银行机构自身体量庞大，自上而下对代销保险违法违规乱象缺少深刻认知，总行管理主体责任落实不力，尤其是对银保“小账”，没有从金融反腐的高度去看待和处置。二是银保合作关系扭曲。部分银行在与保险公司合作中，利用渠道资源优势索取额外利益，造成保险公司银保业务实际获取成本增加，甚至亏损。这也是部分大型保险公司主动压缩银保业务的主要原因之一。而部分中小保险公司自有渠道弱小，不得不依赖银保渠道业务，客观上加剧了这种合作关系的不对等，违法违规行为因此成为行业顽疾。三是监管查处还需加强。长期以来，囿于监管检查手段、人力等原因，对银保“小账”、违规搭售、无证非法从事保险销售业务等违法违规行为查处不够，相关机构和个人违法违规机会成本低，一定程度导致问题屡查屡犯，屡禁不止。
（三）个人代理渠道营销模式转型动力不足
一是传统模式红利尚存。通过与业务员、团队主管、高管人员等座谈了解情况看，消费需求萎缩是当下业务下滑最直接的原因，“人海战术”主要特征是通过大量增员，增加新人新单进而带动保费增长。增员难主要在于消费信心下降，预期转弱，在新模式前景清晰之前，传统营销模式仍将是主流公司“立司之本”。二是投入支撑路径未变。保险公司一般规定代理人离职后停发续期佣金，这为公司在基本法外，以制定各种临时组织发展和业务激励方案的方式投放费用，推动大规模增员进而拉动业务增长提供了财务支撑。尤其是在2015年放开代理人资格考试之后，“人海战术”效应更是发挥到最大。虽然当前受经济下行、疫情反复的制约，增员受影响，但大环境恢复正常后，短期内仍然存在对这种路径的依赖。三是转型方向不够清晰。尽管普遍认为“人海战术”模式需要改革，但无论是一些公司提出要优增代理人，还是推行独立代理人模式，目前还未出现可以实现规模化推进的成功样本，转型之路仍处于探索阶段。
四、促进保险中介市场高质量发展的相关思考和建议
中央经济工作会议指出我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，强调要正确认识把握防范化解重大风险。银保监会多次明确指出：要持之以恒防范化解金融风险。这对保险中介行业来说，是要求也是挑战。必须深入审视行业发展现状，认真做好风险防范处置，引导行业树立和强化内涵式、可持续的发展观，走高质量发展道路。
（一）持续清虚治乱，倒逼行业转型升级
一是事前准入探索实质性审查。加强对股东背景、投资动机、资金来源的审查；加强对公司治理结构设置合理性、内控管理制度有效性、公司经营战略规划可行性的审查；加强对公司关键岗位人员的资质审查，提升机构质量。二是加强事中事后实质性监管。充分利用中介机构经营情况年报和外部审计报告，全面细致评估专业中介机构内控管理情况，联动市场准入和现场检查，督促机构不断完善和认真执行组织、业务、财务和人员等管理制度，提升对分支机构管控水平。三是保持严查重处的高压态势。进一步加大现场检查机构数量、频次和处罚力度，重点整治虚挂中介业务套取资金的违法违规行为，坚持中介机构和保险公司双向检查，机构和个人双罚，坚决遏制中介机构通道走账乱象。
（二）丰富功能作用，提升专业中介服务水平
一是鼓励拓展服务范围。引导专业中介机构从单一代销向产品设计、核保、理赔、再保险合同协商方面拓展服务；引导专业中介机构转型寿险业务，支持扁平化营销人员组织和激励体系；引导专业中介机构代理、经纪、公估、风险咨询等多元化发展。二是加大改革开放力度。利用当前扩大保险中介对外资开放的政策，吸引外资中介机构，吸收外资中介在专业服务能力培育和市场风险管控等领域的经验，刺激唤起我国保险中介市场转型升级的内在动力。三是提升创新容忍度。中介 “大市场、小机构”特征多年未变，“小散乱差”形象始终挥之不去，不妨在严加管控传统行业顽疾基础上，采取措施鼓励支持市场新模式、新事物。比如，MGA管理型总代理、独立代理人、放宽中介机构经营范围等。
（三）规范兼代渠道，确保依法合规经营
一是强化银行管理主体责任。推动银行总行自上而下加强代理保险业务合规管控，从金融反腐的高度，主动约束基层机构，禁止收受银保“小账”，抓住“小账”索取方这一关键，从根源上遏制违法违规乱象。二是加大现场检查力度。建议开展连续三年专项治理，严查重处银保“小账”、违规搭售，以及非法代理等违法违规行为。三是引导建立公平合理的银保合作关系。发挥行业协会作用，出台银保机构代理保险业务自律管理办法，强化银保渠道合作自律。
（四）坚持精准施策，实现个人代理高质量发展
一是合理确定发展指标。弱化规模发展导向，避免行业发展基础被过度开发，确保实现高质量可持续发展。二是深化营销体制改革。调整过度增员考核导向，改进代理人育成机制，在代理人培养上下真功夫，严防杀鸡取卵式增员，确保代理人进得来、留得住。三是压实各级机构管控责任。建立责任回溯和代理人佣金追回机制，佣金发放与业务品质挂钩，加大内审、风险条线指导和监督力度，真正发挥第二、三道防线作用。四是尽快实施分级分类测评。根据代理人执业区域及代理业务范围实行分级分类考试及管理，赋予不同等级的代理人不同的权利，实行差别佣金。
（五）加强渠道管理，落实保险公司管理责任
一是督促落实保险公司管理主体责任。按照《关于加强保险公司中介渠道业务的通知》要求，督促保险公司从日常管理、制度体系、组织架构、人员责任等方面，压实保险公司对合作中介机构及个人代理人管理责任。二是加大非现场监管和现场检查力度。开展定期专题分析，加大监管质询、约谈、非现场核查力度；强化检查立项方面与产险、寿险、非银检查联动，加大对中介业务检查力度。