发布日期：2023-05-31
重庆银保监局党委委员、副局长 许捷
近年来，受经济下行等不确定因素影响，一些保险公司股东，尤其是民营股东自身经营陷入困境，融资需求迫切，其所持保险公司股权被频繁质押，或被司法冻结甚至强制转让等，对保险公司股权结构的稳定性等产生较大影响，不利于保险公司高质量稳健发展。近期，重庆银保监局对保险公司股东股权质押、冻结情况进行调研，并从公司治理、法律关系、监管政策等角度分析股权质押、冻结给保险公司带来的风险和问题，对进一步强化保险公司股东股权监管，规范股权质押、冻结行为提出政策建议。
一、保险公司股权质押、冻结现状分析
保险公司股权质押，是保险公司股东通过以持有的股份为质押物获得外部资金的一种融资增信方式，一般情况下，债务人（股东）是主动的。股权冻结，是司法机关在保全、执行过程中根据债权人（第三人）的申请，采取的司法强制措施，一般情况下，债务人（股东）是被动的。
根据全国财产、人身保险公司已披露的偿付能力报告及企查查等公开信息查询显示，2022年全国139家人身保险、财产保险公司中，有50家存在股东股权质押或冻结情况，占比36%。其中，79家人身保险公司中，有29家公司的股东存在股权质押或冻结，占比37%；60家财险公司中，有21家公司的股东存在股权质押或冻结，占比35%。
总的来看，保险公司股权质押、冻结主要有以下特点：
（一）股权质押、冻结的股东主要为中小股东。纳入本次分析的139家保险公司中，共有股东1032个，其中大股东278个，控股股东51个。股权质押或冻结的大股东29个，占大股东总数的10.43%；股权质押或冻结的控股股东3个，占控股股东总数的5.88%；股权质押或冻结的中小股东122个，占中小股东总数的16.18%。
（二）股权质押、冻结的股东多为民营股东。股权质押或冻结的股东共有151个，占股东总数的14.63%。其中民营股东133个，且民营股东大多持股比例较小，为非控股股东。
（三）高比例质押、冻结现象较为突出。质押或冻结股份超过持有全部股份50%的股东136个，占比90.06%。其中，质押超过其所持股份50%的股东107个，占全部股东数量的10.37%；冻结股份超过其所持股份50%的股东61个，占全部股东数量的5.91%。从质押、冻结占保险公司股份总数的情况来看，占比超过50%的公司有11家。
二、存在的风险点和问题
（一）股权质押、冻结都会对保险公司股权结构稳定性产生冲击
股权质押、冻结结果与股东债务履行情况直接相关。均可能因股东未依约偿还债务，相关股权被司法拍卖或强制执行而转移变更。主要股东尤其是大股东股权变更，将打破保险公司原有“三会一层”治理结构，对公司经营发展造成重大影响。某些情况下，不排除个别股东为规避监管部门对股权转让、股东资质的准入限制，故意不履行担保债务，或者恶意串通债权人申请股权冻结，通过司法拍卖或强制执行实现股权转让。新股东的“不适格”加剧了公司股权结构、经营发展的不稳定性。
（二）以股权质押方式违规代持导致制衡机制失效，滋生内部人控制和关联交易风险
一方面，从近年来高风险机构处置的典型案例中，我们不难看到，个别民营大股东为突破《保险公司股权管理办法》（以下简称《股权管理办法》）“单一股东持股比例不得超过保险公司注册资本的1/3”的限制，以质押股权之名、行股权代持之实，通过违规质押、代持协议，实现 “一股独大”，实际掌控公司，弱化治理制衡机制，滋生“内部人控制”和大量关联交易，使保险公司沦为大股东的“提款机”，引发金融风险。
另一方面，在司法审判实践中，对监管部门规章中明确禁止的保险公司股权代持行为的有效性，存在一定分歧。在2019年前仍有法院判例认定某人身保险公司股东股权代持行为有效。2019年，最高人民法院印发了《九民纪要》，明确“违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量”，在一定程度上，将金融监管规章纳入审判考量。2023年1月，最高人民法院金融审判工作会议提出：“在民法典、金融行政法律、行政法规没有规定的情况下，人民法院审理金融民商事案件，原则上可以适用或参考金融监管规章的规定。”进一步明确了金融监管规章在司法实践中的适用，但不排除不同法院对“监管强度、交易安全保护以及社会影响等”的不同理解。
（三）股权冻结加大公司增资扩股工作的不确定性
一是股权冻结加大了增资扩股工商变更登记的不确定性。最高人民法院《关于股权冻结情况下能否办理增资扩股变更登记的答复》规定：“在人民法院对股权予以冻结的情况下，公司登记机关不得为公司或其他股东办理增资扩股变更登记。”该规定虽然是针对个案的请示答复，但从披露的其他行业案例看，部分登记机关会要求公司股东解除司法强制措施后，再办理增资扩股手续。二是可能因债权人异议影响增资扩股进程。2021年最高人民法院印发的《关于人民法院强制执行股权若干问题的规定》中明确“执行阶段股权所在公司在实施增资、减资、合并、分立前向人民法院书面报告有关情况，人民法院收到报告后，应及时通知申请执行人”，即股权冻结后，在诉讼保全、强制执行阶段，如果公司增资扩股，都需要向法院进行沟通，如果被保全申请人或执行申请人提出异议，登记机关很可能以此为由不予办理变更登记，从而加大了增资扩股不确定性。
（四）高比例股权质押、冻结影响公众对保险公司信心
股东作为保险公司的出资人,其财务状况受到公众关注。保险公司股东连续大量质押其所持的股份，或股东大量股权被司法冻结，均可能影响保单持有人对公司的市场预期，引发保单持有人、社会公众对保险公司财务状况、偿付能力、关联交易等的不良猜测，造成潜在的退保、挤兑、舆情风险。对上市保险公司来说，其主要股东高比例股权质押或被司法冻结，也会对公司估值带来较大负面影响。
三、股权质押、冻结监管制度措施仍需进一步“补足”
（一）股权质押、冻结信息披露需进一步完善相关法律规定
《中华人民共和国民法典》第四百四十三条关于股权出质设立的规定，以及《关于人民法院强制执行股权若干问题的规定》第四条股权冻结相关规定，无论股东主动质押股权或被动股权冻结，均没有规定金融监管部门的事前审查。因而，金融监管部门对保险公司股东股权质押、冻结情况、融资后资金的具体用途、股权冻结的具体原因等，信息掌握相对滞后，把握风险处置时机存在难度。
（二）需进一步完善针对中小股东股权质押行为的监管约束
《大股东行为监管办法》仅对保险公司大股东质押银行保险公司股权数量超过其所持股权数量的50%时，限制大股东及其所提名董事在股东（大）会和董事会上的表决权。相较于商业银行监管，早在2014年《关于加强商业银行股权质押管理的通知》中就明确了商业银行所有股东的股权质押超限行为均面临限制表决权的约束。由于目前对保险公司中小股东股权质押缺少相应的监管约束，在监管实践中，部分面临发展瓶颈的中小保险公司，其中小股东在将所持保险公司股权100%质押的情况下，仍能在董事会、股东会行使表决权，该类股东囿于自身利益而不愿支持公司发展重大决策，导致公司治理陷入“原地转圈”困局。
（三）需进一步完善针对股权冻结股东的监管约束
股权冻结是股东不审慎进行商事活动、不主动履行债务的后果。个别被冻结股权的股东甚至被列为“失信执行人”，进入“异常经营目录”，收到“限制消费令”，反映了股东自身债务危机和诚信危机，该类股东对公司经营发展、声誉状况带来的负面影响更大。部分保险公司股东股权冻结的情况比质押更为普遍，个别保险公司股权质押率仅5%，股权冻结率却达50%，且存在被多家法院多轮冻结情况。由于缺乏针对股权冻结股东的监管约束，该类股东仍然在股东会、董事会享有表决权，而这类股东往往更关注自身利益，欠缺公司改革化险大局意识，在公司增资扩股、重大决策及风险处置等关键环节，往往不当行使表决权，导致公司改革化险工作陷入 “僵局”。
（四）对未及时更新公司章程行为问责的制度抓手不足
尽管《银行保险机构公司治理准则》等相关监管制度对将不得利用质押代持股权、大股东股权质押比例等写入公司章程进行了要求，但对于未及时修订公司章程的保险公司，目前仅有《关于规范保险公司章程的意见》中明确了对“保险公司董事长、董事会秘书等相关负责人予以公开批评”的监管措施。个别保险公司以董事会、股东会未通过公司章程修订等理由，迟迟未将股权管理相关监管要求“同步更新”进公司章程，导致监管要求“落地”困难，对相关责任人问责的制度抓手不足。
四、加强保险公司股权质押、冻结行为监管的建议
（一）提高股权管理规定的立法位阶。推动对银行保险等金融机构股权管理中股权代持、股东表决权、分红权限制、公司章程更新、股东违法违规行为问责等重大事项，以及股权质押、冻结情况信息披露、事前审查相关要求，在《中华人民共和国保险法》等更高层级立法中实现，以增强规则的可期待性、权威性和强制执行力。此外，对股东违规质押股权、代持股权，掏空保险机构，产生严重系统性金融风险的行为，建议完善刑事法律相关规定，追究其刑事责任。
（二）补齐监管制度短板。一是强化中小股东股权质押行为约束。将股权质押数量超过持股权数量50%的股东纳入股东（大）会、董事会表决权限制范围。二是强化股权冻结股东行为约束。鉴于股权冻结的法律后果更为严重和紧迫，建议对被冻结保险公司股权数量超过其所持股权数量50%的股东，限制其在股东（大）会和董事会上的表决权。三是对存在异常的股权质押、冻结行为纳入股东信用管理，登记其股权管理不良记录。对恶意质押、虚假诉讼、恶意冻结股权的股东，提高违规成本，视性质恶劣程度限制其分红权、表决权，予以严厉处罚并视情形向社会公开通报。四是将不及时更新公司章程的公司、股东、董事长、董事会秘书等，纳入行政处罚问责范畴，确保监管规定及时在公司章程中落地。
（三）强化监管措施。深化穿透式监管，完善保险公司股东信息系统与大数据库的网络建设，将风险处置关口前移至对股东经营风险的监管。赋予监管机关更多的信息获取权和现场检查权，确保能够精准识别股权质押、冻结风险并尽快启动干预程序。
（四）强化司法、行政监管部门之间的有效协作。从行业管理和促进发展的角度，加大同法院、市场监管等部门的沟通协调，共同出台保险公司股权质押、冻结情况下增资扩股、股权变更的实务操作规范，提高相关事项的规范性，提高资本补充的效率。