（2024年第5期）

发布时间：2024年9月

国家金融监督管理总局河北监管局党委书记、局长

王文刚

 

    强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管等“五大监管”是中央金融工作会议对全面加强金融监管的战略部署，是我国金融自身的深化及其所带来的监管系统化的必然要求，核心是将所有金融活动纳入监管，实现对金融风险的全覆盖、全链条监管。保险业作为金融业的重要组成部分，如何推进“五大监管”在保险业的落地是一项重大课题。

 

    一、保险监管的历史沿袭

 

    改革开放以来，保险监管大体经历了四个重要阶段，逐步发展形成了完善的保险监管体系。

 

    第一阶段为集中监管时期（1979—1998年）。1980年，国内保险业务复业，由人民银行集中统一监管。1995年，首部《中华人民共和国保险法》颁布，正式引入“监督管理”的现代监管理念，初步建立以机构监管和行为监管为主的监管体系。

 

    第二阶段为专门监管时期（1998—2018年）。1998年，中国保监会成立，形成分业经营、分业监管的格局。在不断探索实践并参照国际经验的基础上，逐步建立以偿付能力监管为核心的公司治理、偿付能力、市场行为“三支柱”监管体系，初步构建起现代保险监管框架。尤其是2016年正式实施风险导向的偿付能力监管体系，明确定量监管要求、定性监管要求和市场约束机制，创造性地建构偿付能力风险管理要求与评估机制，对保险业防控风险、稳健经营起到重要支撑作用。

 

    第三阶段为协同监管时期（2018—2022年）。2018年，中国银保监会成立，旨在通过整合监管资源、发挥协同效应，推进构建现代金融监管框架。在改进偿付能力监管规则、统一银行保险机构公司治理监管制度、丰富市场行为监管手段的基础上，进一步优化“三支柱”保险监管体系。同时，穿透式监管和持续监管也在保险监管中得到初步运用，开创了保险监管新局面。

 

    第四阶段为全面监管时期（2023年至今）。2023年，国家金融监督管理总局成立，旨在建立完备有效的金融监管体系，强化“五大监管”，实施监管的全覆盖。“五大监管”是对“三支柱”监管体系的继承与发展，两者相互补充、相互促进，共同为保险监管提供更为全面的指导框架。

 

    二、有效践行“五大监管”

 

    有效践行“五大监管”的关键在于既要充分汲取发达国家金融发展和金融监管的经验教训，又要结合中国实际和中华优秀传统文化，形成符合中国特色的金融监管体系，实现防控金融风险、促进金融业高质量发展、提升金融国际竞争力、服务经济社会发展和人民美好生活的监管目标，为加快建设金融强国作出监管贡献。

 

    （一）机构监管

 

    机构既是金融市场上的微观“节点”，又是宏观审慎监管的重要“着力点”。因此，机构监管是“五大监管”的“主轴”。保险机构与银行机构在金融市场中的作用不同，银行机构侧重资金中介，保险机构专注风险分担。银行监管的重点在资产端，防控信用风险是银行监管的重中之重。保险监管的重点在资产端、负债端并重，防范“利差损”“费差损”风险是艰巨任务。

 

    1.坚守定位，坚持保险姓“保”。推动保险公司回归本源、突出保障功能，在经济补偿、资金融通、社会管理等方面持续发力。坚决纠正保险机构过分依靠理财型业务驱动发展的错误导向，高度警惕保险中介机构越界经营问题，严厉整治保险经纪公司“代理化”、保险公估公司“经纪化”等偏离主业的行为。

 

    2.风险画像，分级分类监管。综合公司治理、业务经营、资金运用、资产负债管理、偿付能力等维度，对机构定期开展风险画像和“体检”。在此基础上，结合机构市场定位、行业发展阶段、股东经营状况、区域经济环境对辖内机构实施分级分类监管，分清监管主次，优化资源配置，实现监管的“帕累托最优”。

 

    3.有进有出，实现良性循环。严把高管“准入关”，建立全国统一高管信息库，包括内部处分、监管处罚、司法判决、纪律处分、信用信息，以及审计、税务等行政执法部门处罚信息，追踪高管人员历史任职轨迹和职业操守，辅助高管人员准入审查。完善高管履职评价制度，对履职不力的，及时向其上级主管单位提出人员调整建议。清理问题股东股权，拓宽资本补充渠道，引入合格战略投资者，鼓励通过发债补充资本金，破解资本补充困局。

 

    4.监管引导，促进稳健经营。探索发挥党的领导核心作用，完善“三重一大”职责清单，理清党委、董事会、经营管理层权责边界，推动各治理主体紧密配合、协调运转、有效制衡。通过“最佳实践”引导中小保险公司形成有效的公司治理结构和内控体系，提升治理水平。督促机构把内控合规管理作为机构长期稳健经营的“生命线”，加强内控合规文化建设，开展多样化的合规教育活动，促进内控合规要求内化于心、外化于行。

 

    （二）行为监管

 

    行为监管是管住保险经营的行为，既管“有照违章”，更管“无证驾驶”，维护保险市场发展秩序，保护消费者合法权益。

 

    1.综合施治“持牌违章”，铲除“滋生”违规行为的“土壤”。目前，我国保险业尚处于转型发展初期，突出表现在“三多一少”，即“野蛮生长”多、同质化竞争多、行业乱象多、正面声誉少，背后既有保险公司经营战略错位、绩效考核偏差、内控机制失效等微观层面问题，又有长期以来一定程度上存在的“重发展、轻监管”养成的侥幸心态、“被动式、轻触式监管”助长的“胆大妄为”等。对保险业“有照经营”的行为监管重点在构建三道监管屏障，第一是建立严密有效的规则屏障。树立防风险的监管规则导向，既要从产品设计、销售管理、理赔服务到消费者保护等维度横向到边“定界”，也要对经营行为背后的公司治理、内控管理、企业文化等方面纵向到底“划线”，明确每项经营行为的监管边界，给保险公司真正戴上约束行为、防范“越界”的“紧箍圈”。第二是建立激发内生防控机制的压力屏障。保险公司是筑牢防控风险和防范违法违规行为最基础最直接的第一道防线，针对公司内控机制存在的“有名无实”、问责“向上”不足、资源配置“倒挂”、主动合规动力弱等现实弊端，对症下药、持续向保险市场主体施加监管压力，压实公司构建并巩固防控风险内生机制的第一责任，将行为监管的要求真正转化为合规经营的自觉约束。第三是建立严查快处震慑力强的惩戒屏障。保险市场乱象既有忽视保险经营原理、激进发展产生的偿付能力危机、“假保单”大案要案等“大毛病”，也有屡查屡犯的套取费用、销售误导、理赔违规等“小问题”，对违法违规的惩处应立足于发挥威慑作用，查处一个、震慑一片、净化一方。一方面对于严重扰乱市场秩序、严重违背保险经营规则的行为，要“长牙带刺”“零容忍”，坚决“斩断其根”；另一方面对日常经营中暴露出的具有阶段性、行业性的普通违规问题，探索实行类似于驾驶证累计积分制度的监管机制，给予一定监管包容度，当违规次数超过监管限度，要依法依规严厉惩戒，避免一次处罚过轻、不痛不痒，处罚过重、于法无据的“尴尬”。

 

    2.严厉打击“无照经营”等非法保险经营活动，净化保险业态。围绕“既要管合法，又要管非法”健全兜底机制，对非法代理退保“黑产”、以“统筹”“互助”等名义非法从事保险经营活动等，列明清理打击名单，强化相关主管部门“管行业必须管风险”的监管责任，增强央地协同效能，消除监管空白和盲区，彻底改变过去因对非法保险经营活动处置责任不清，造成风险“击鼓传花”“捂盖子”的积弊。以县域监管机构成立为契机，发挥基层监管“前哨侦查”功能，形成齐抓共管、各司其职的打击非法金融活动的纵向监管体系。

 

    3.标本兼治落实保护消费者合法权益职能，践行金融工作人民性。保护金融消费者合法权益是行为监管的重要内容，从保险监管来看，大量投诉举报折射出当前行业声誉不佳、消费者保护不力的现状。人身保险领域因销售误导、理赔纠纷引发的大量投诉举报量是外在指标，背后则是由产品设计不合理、营销员考核导向偏差、销售适当性管理不到位、营销员管控失效等一系列体制机制弊端导致。监管部门一方面应通过压实保险公司主体责任，优化绩效考核体制，推进营销员分级分类管理和销售行为可回溯管理工作，合理引导规范销售行为，提升专业化销售能力；另一方面应强化产品报备与合理化设计，推动保险公司将“保护消费者合法权益”理念贯彻至产品设计、条款制定以及营销推广的各环节，让消费者切实体会到保险设计的公平性和合理性。同时，抓住销售适当性管理这个“牛鼻子”，真正让适当的人把适当的产品卖给适当的消费者。

 

    （三）功能监管

 

    功能监管本质是坚持“同一业务、同一标准”原则，对跨机构跨渠道跨领域的同类保险业务实施“统一监管”，这里“统一监管”既包括“统一”的监管标准和规则，也包括“统一”的监管尺度和要求，以有效防止监管套利与监管真空。

 

    1.对跨机构的同类保险业务统一监管规则。我国寿险和财险公司大体采取分业经营方式，但二者也有交叉保险业务，均可经营短期健康险和短期意外伤害险业务，两项交叉业务目前由总局人身保险监管部门制定监管规则、属地人身保险和财产保险监管部门开展督导检查，交叉业务从监管规制的不统一到统一，消除了监管套利空间。河北金融监管局自2022年6月起实施人身险保险销售行为可回溯制度，要求个险、银保、经代等渠道销售的一年期以上人身保险产品均要开展销售“双录”，有效防范了机构通过跨渠道规避销售“双录”的行为，是消除监管套利的有益实践。

 

    2.对跨渠道的同类保险业务统一监管“强度”。相较于商业银行，内外部多渠道销售是保险公司经营的突出特点，除营销员代理、电话销售、互联网销售等内部渠道以外，还有专业代理、银邮兼业代理、非银邮兼业代理等外部渠道，不同渠道所属机构对应不同机构监管部门，各监管部门在对各渠道经营同类业务的监管过程中，由于对监管政策执行的尺度不同，往往存在监管“强度”不一致的情况。保险公司会利用渠道间的监管强度“差”，将本应在“强监管强度”渠道销售的业务尽可能转到“弱监管强度”渠道上，导致对不同渠道销售的同类业务监管强度整体趋弱。在机构监管的基础上，应探索建立以同类业务为监管主体的功能监管框架，对不同渠道开展同类业务采取强度一致的监管，明确各方责任，形成监管合力，消除跨渠道的监管套利问题。

 

    3.对跨领域的交叉性业务统一监管标准。以贷款损失信用保险为例，该保险是保险公司针对银行机构的信贷潜在损失所提供的信用保险业务，是一项典型的银保融合性业务。在实际经营中却存在事前约定目标赔付水平、保险费率定价不合理、理赔追偿资金回流投保机构等不符合保险基本原理的行为，实质上异化成替银行机构实施不良资产出表的一种通道，造成虚增规模和风险掩盖。围绕加强银保融合类业务功能监管，应探索协调统一银保融合类业务监管标准，就同一类型业务建立银保协同审慎监管制度框架，推动保险公司与银行计提相同拨备比例，压缩套利空间。

 

    （四）穿透式监管

 

    穿透式监管本质是一种监管方法，核心是通过穿透方式去精准发现风险、业务、行为背后存在的本质性与规律性问题，揭示金融伦理、金融文化、金融生态的底层逻辑。国家金融监督管理总局及省市县三级派出机构的成立、银行监管与保险监管之间互鉴融合的程度不断加深以及基层监管力量的进一步充实都为保险业监管在追踪资金流向、透视交叉型业务本质等穿透式监管方面提供了更为有利的条件。

 

    1.穿透公司治理。要穿透保险公司“三会一层”外在形式，检查制衡机制是否真正发挥作用，是否存在董事不“懂事”、监事不“监事”、大股东掏空公司等“三会一层”失效的情况。加强对股东股权、关联交易等重点领域的穿透，特别是股东入股动机、入股资金来源、关联关系等，让公司治理的有效性在监管者面前真正“原形毕露”。

 

    2.穿透发展战略逻辑。评判一家保险公司经营的好坏，不能单纯看它的偿付能力指标与经营效益指标，应注重“把脉”其发展战略，穿透其经营重点、业务结构、绩效考核等方面，分析是否存在依赖高收益产品走负债驱动资产的路子，是否存在投入大量资源开展渠道竞争走费用驱动粗放式发展的路子，科学制定涉及发展战略的关键指标，对保险公司开展定期评估，对偏离稳健发展路径的公司及时按下“复位键”，对偏离保险经营原则的业务及时按下“暂停键”，增强对保险监管的前瞻性与预判性。

 

    3.穿透经营行为本质。在穿透资金流向方面，运用EAST（Examination and Analysis System Technology）等现场检查工具，追踪经营中产生的费用使用、佣金支付等资金流向，发现是否存在套取费用、账外经营、返佣以及“报行不一”等违法违规问题。在产品后续销售、理赔环节应加强市场跟踪分析，穿透业务模式，揭示报备产品本质，防止“挂羊头卖狗肉”“打擦边球”，对偏离报备产品定位、侵害消费者权益的行为，要及时进行回溯整改，真正实现“报行合一”。

 

    （五）持续监管

 

    持续监管是从时间维度，通过循环往复的监管周期闭环，发挥监管引导、约束、复盘、纠偏等作用，最终实现监管机制和金融体系的系统优化。具体包括以下三个方面：

 

    1.持续监管机构全生命周期。机构监管不仅要管“生”，在机构设立时把牢入口关，还要管“死”，推动中小高风险保险机构兼并重组，在市场退出方面稳妥施策，以防对经济社会造成大的冲击。机构存续期间，应综合采取风险预警、非现场监管、现场检查实现全流程闭环式监管，结合机构风险周期，因时而异调整监管侧重点，针对性采取监管措施。

 

    2.持续引导行业可持续经营。督促保险公司强化资产负债管理，将资负联动理念贯穿产品开发、销售展业、资金运用等公司经营各环节。加强对“报行合一”的监管，重点整治佣金水平超支、费用不真实、渠道套利、账外支付等违法违规行为，遏制无序竞争，促进降本增效，降低行业整体风险。推动个人营销体制改革，探索建立与业务品质挂钩的长期激励机制。着力解决同质化经营问题，引导保险公司推出差异化保险产品，满足市场多元化需求。

 

    3.持续推动监管“螺旋式”上升。一是形成监管政策稳定预期。保持政策制定和执行的一致，聚焦行业高质量发展长远目标，推动各项政策有效衔接、环环相扣，防止政策“自相矛盾”“朝令夕改”。二是加强监管政策效果评估。应在政策发布后一定时间内，组织调研评估效果，发现政策堵点、断点，及时协调解决。对于执行层面的疑难问题及时出台政策解释说明，确保政策落实一贯到底。三是做好政策逆周期调节。正确把握宏观经济金融形势，通过监管政策调整缓释保险业顺周期性。如在经济上行期，提高偿付能力、杠杆率、准备金等监管要求，督促机构采取更加审慎的风险计量模型，增强风险抵御能力。

 

    三、如何保障“五大监管”

 

    （一）培树中国特色金融文化

 

    习近平总书记关于金融文化的重要论述，深刻阐明了中国特色金融文化的核心要义，是将马克思主义金融理论同当代中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的重大理论成果，为积极培育中国特色金融文化指明了方向。一是坚持党对金融文化建设的全面领导。党的领导是坚持中国特色金融发展之路最本质的特征和建设金融强国最根本的政治优势，培育中国特色金融文化必须坚持和加强党的全面领导，切实把党的领导的政治优势、制度优势转化为加强金融文化建设的实际成效。二是全面践行“五要五不”要求。引导保险机构和从业人员培育金融信用文化、厚植诚信声誉，坚持正确义利观，强化稳健审慎原则，坚持守正创新、回归保障本源，强化依法合规经营，营造浓厚合规文化氛围，将“五要五不”要求融入行业规范、行为准则等各方面，真正成为保险行业工作导向、行动标尺。三是以中国特色金融文化涵养新时代金融监管精神。在监管队伍中培树守正创新、攻坚克难的奋斗精神，教育引导广大监管干部精通金融业务，把握金融规律，积极做中国特色金融文化的传播者和践行者，以专业干净担当的金融监管精神为保险业高质量发展夯实文化之基、铸牢文化之魂。

 

    （二）提升科技监管水平

 

    科技赋能提升监管效能，是强化“五大监管”的重要支撑。一是形成大数据监管。深化监管数据治理机制，保证数据的全面性、及时性、有效性。探索建立监管大数据平台，整合多部门信息，打破数据孤岛与壁垒，基于一个平台实现核心监管数据的汇聚、加工、调度、展示，全面提升数据协同和融合应用能力。加强数据治理，推动监管数据质量持续提升，为监管数字化转型夯实基础。二是形成智能化监管。强化科技监管智能化应用，增强监管穿透力，打造监管千里眼、顺风耳。在现场检查层面，建好EAST智能检查室，打造智能检查“工匠”团队，复制推广先进数据模型。在非现场监管层面，开发风险预警、舆情监测等领域的实用程序，实现数据分析的可视化展示、分析报告的智能化生成，增强前瞻发现与风险预警能力。三是形成开源式监管。鼓励监管人员创新思路，摆脱惯性思维与路径依赖。业务监管部门与科技部门应建立常态化联动机制，强化科技赋能目标导向和系统思维，打破科技人员被动研发、“一事一办”桎梏，为监管能力提升注入强大科技动能。加强监管部门上下级和同级之间科技监管交流互鉴，发挥科技应用先进部门的示范带动作用。

 

    （三）强化监管人才保障

 

    一是以新风正气激发监管动能。健全考核评价和激励约束机制，开列干部正负双向“清单”，激励干部奋楫争先、勇挑重担，切实肩负起金融监管职责使命。加强宣传思想工作，教育引导广大监管干部强化“监管报国”初心使命，坚守“监管姓监”职责定位，始终以强监管、严监管的鲜明导向，维护金融体系的稳定和安全。二是以专业专注夯实监管本领。优化监管队伍年龄结构、知识结构、专业结构、能力结构、经历结构等，紧扣监管需求进行“靶向式”培训、“精准化”赋能、“实战化”练兵，提升监管专业技能。常态化开展横向轮岗、纵向交流、挂职锻炼，有序组织干部到重大任务、重大斗争一线锻炼成才，切实增强纯洁性、专业性、战斗力。三是以清廉严纪锻造监管铁军。通过“双通报”机制，惩治被监管机构不当行为，反制“围猎”监管。保持反腐高压态势，精准运用监督执纪“四种形态”，从严从重惩处不收敛不收手、顶风违纪行为。坚持惩治与预防相结合、治标与治本同推进、自律与他律相统一，一体推进“三不腐”机制建设，打造忠诚、干净、担当的监管队伍。