发布日期：2025年1月

 

（2025年第1期）

 

国家金融监督管理总局上海监管局

 

    党的二十届三中全会明确要求，推进国家安全体系和能力现代化，提高防灾减灾救灾能力。2023年，习近平总书记在上海考察时提出，“全面推进韧性安全城市建设”。国家金融监督管理总局上海监管局（以下简称上海金融监管局）认真贯彻落实党的二十届三中全会和习近平总书记重要指示精神，坚持人民至上、生命至上，全面提升保险服务能力，推动保险业参与上海防灾减灾救灾体系建设，发挥保险业经济减震器和社会稳定器作用，更好服务上海加快建设社会主义现代化国际大都市和韧性安全城市。

 

    一、深刻认识防灾减灾救灾体系建设的重要意义，切实担负起上海保险业的职责使命

 

    （一）从国家安全的高度看必要性

 

    党的十八大以来，习近平总书记就防灾减灾救灾工作多次发表重要讲话，从实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度对加强防灾减灾救灾工作作出一系列重大决策部署。党的二十大报告指出，“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”“以新安全格局保障新发展格局”。党的二十届三中全会对推进国家安全体系和能力现代化作出系统部署，提出要统筹好发展和安全，完善自然灾害特别是洪涝灾害监测、防控措施，织密社会安全风险防控网，切实维护社会稳定。

 

    作为风险分散和防灾减灾救灾的重要社会力量，保险行业要切实承担起政治责任，坚持系统观念、注重底线思维、坚持守正创新，严格按照总体国家安全观要求，强化在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，不断扩大保险覆盖面，完善应对灾害的金融支持体系，助力国家防灾减灾救灾能力提升，充分发挥好保险经济减震器和社会稳定器作用，为推进国家安全体系和能力现代化作出积极贡献。

 

    （二）从全球灾害风险治理的维度看重要性

 

    当前，全球气候变化下灾害形势严峻已成为人类共同面临的巨大挑战。根据瑞再研究院估算，2024年全球因自然灾害造成的经济损失预计高达3100亿美元，而过去十年平均水平为2410亿美元。我国地域分布广阔，风险暴露程度高，是世界上自然灾害最严重的国家之一。我国城市化进程的推进、城市人口密度的增加以及经济体量的扩大也使得各种要素更加密集，灾害溢出效应显著，进一步增加了复杂极端天气事件的损害程度。应急管理部发布的数据显示，2023年我国因自然灾害造成9544.4万人次不同程度受灾，直接经济损失3454.5亿元，与过去五年均值相比上升12.6%。据应急管理部发布的最新数据，2024年9月台风“贝碧嘉”“普拉桑”造成上海、浙江、江苏三省（市）165.5万人次不同程度受灾，因灾死亡4人，紧急转移安置11.4万人次，倒塌损坏房屋6000余间，直接经济损失14.3亿元。

 

    保险是世界上许多国家自然灾害治理体系的重要组成部分，是经市场检验并行之有效的金融制度和安排。据估算，2024年全球保险业预计将承担1350亿美元的自然灾害经济损失补偿，占全部预计损失的43%。而根据我国保险行业协会的统计，“十三五”期间我国重大自然灾害事件的处置中，保险赔付占比约为4.37%，由此可见，我国保险业对自然灾害的保障程度较国际水平仍有较大的发展空间，保险业在完善国家应急保障体系方面，完全有潜力、有能力发挥更大作用，在服务防灾减灾救灾体系建设方面，有责任、有义务作出更大贡献。

 

    （三）从超大型城市治理的角度看紧迫性

 

    习近平总书记在上海考察时强调，全面推进韧性安全城市建设，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路。作为超大型城市，上海具有人口高度密集、工贸企业高度密集、各类建筑高度密集、经济要素高度密集、生活设施高度密集的“五高”特点，加上地处临江沿海，其地理位置使其极易发生台风等气象灾害。一旦台风登陆，可能引发暴雨、内涝、洪水等灾害连锁反应，对人民生活、工业生产、农业种植以及城市基础设施的稳定运行造成影响。根据上海市第一次自然灾害综合风险普查结果，过去40年台风、洪涝、风雹等是上海地区频发多发的灾害类型，其中台风对受灾人口和直接经济损失的影响最大，且近十年呈现明显增多趋势。因此，建设具有较强风险抵抗能力的韧性安全城市，充分保障人民生命财产安全，不仅是党中央交给上海的战略任务，更是上海自身维持动态安全和可持续发展能力的必然选择。

 

    上海保险业要立足超大城市运行的总体定位和灾害风险特征，主动参与上海韧性安全城市体系建设，发挥灾前预防、灾中救援、灾后赔偿的专业优势，织牢织密灾害防护网，助力提升城市灾害治理能力、筑牢城市安全运行防线。

 

    二、深入运用上海探索实践成果经验，始终坚持守正创新的科学方法

 

    近年来，在国家金融监督管理总局和中共上海市委、市政府的正确领导下，上海金融监管局积极配合上海市有关部门，从上海超大城市运行的总体定位和灾害风险特征出发，坚持回归保险本源，敢创新、勇攻坚，通过分散风险、及时理赔、推动预防等措施，助力提高上海社会面防灾减灾救灾能力。

 

    （一）突出“分散风险”功能，着力构建多层次灾害风险保障体系

 

    上海金融监管局持续推动保险业供给侧结构性改革，立足上海灾害风险特征、政府基层治理需要以及人民群众避险需求，丰富保险产品供给，加大服务模式创新，提升保险从公共管理到私人领域的深度和密度，逐步构建了涵盖社区综合保险、公共巨灾保险、政策性农业保险、城市定制型家庭财产保险、中小微企业普惠保险、防汛应急责任保险等的多层次、立体化的灾害风险保障体系。一是保基本。2009年底，由街道、镇等基层政府出资投保的社区综合保险已覆盖上海全市范围，近年来围绕基层治理新情况新问题，社区综合保险不断更新迭代。2018年起，上海市黄浦区率先试点城市巨灾保险，坚持“保基础保民生、高普惠广覆盖”原则，重点响应人民群众灾后恢复生产生活的基本需要。二是保薄弱。农业保险方面，虽然农业占上海经济总产值的比例不高，但承载着上海城市居民重要的菜篮子、米袋子、奶罐子等生活需要。据统计，上海农业综合自给率为24.6%，其中生猪为1/12、粮食为1/6、牛奶为1/3、蔬菜为2/5、绿叶菜为4/5。由于农业自身特点加上涉农区地理位置劣势，极易受到灾害影响。为此，上海金融监管局积极推动政策性农险提质扩面，目前政策性农险覆盖七大类超50项。同时针对农业经济价值高、特色地产农产品发展快的特点，鼓励保险行业因地制宜开展气象指数类保险创新，如嘉定区葡萄降雨量指数保险、金山区小皇冠西瓜品质气象指数保险、浦东新区蔬菜气象指数保险、青浦区淡水养殖高温气象指数保险等。2023年，上海农业保险深度达到10.7%，密度突破4000元/人，居全国首位。其中，水稻、生猪、奶牛、南美白对虾等保险覆盖率达100%，设施蔬菜、水果等保险覆盖率超90%。家财险方面，为提升广大人民群众的投保意愿，填补家庭财产保障空白，2023年指导行业推出“沪家保”定制型家庭财产普惠保险，通过提标、增品、扩面等系列举措以及构建保险宣传大格局的有益尝试，保险渗透率不断提升，“沪家保”上线一年累计投保超37万单，为被保险人提供2490亿元风险保障。中小微企业保险方面，2024年创新推出中小微企业普惠保险“沪业保”，为小微企业和个体工商户提供多种灾因导致的损失保障，从2024年5月到12月已累计承保保额45.8亿元。三是保应急。2019年，上海市试行防汛设施应急综合保险，发挥保险业的专业优势和纽带作用，推动全市防汛墙沿岸各方做好防灾防损工作，将事后的被动救济变为事前的主动防范。截至目前，该机制已累计提供风险保障超30亿元，累计赔付2267万元，有效支持防汛墙周边人员疏散转移安置、防汛备勤值守、抢险物资配备、应急设施更新等。

 

    （二）突出“及时理赔”效能，有效发挥保险灾害风险保障功能

 

    2024年，上海金融监管局按照国家金融监督管理总局“能赔快赔、应赔尽赔、合理预赔”的要求，组织辖内保险机构积极应对“贝碧嘉”“普拉桑”等台风，采取有效措施加快提升保险理赔效能。一是部署快。及时转发文件，明确监管要求。联合市农业农村委、市应急管理局、市防汛办等部门召开行业调度会，分析形势，部署具体工作。二是行动快。保险行业协会及时完善灾害事故理赔服务规范，编制发布车险、非车险、农险三大险种的大灾理赔指引；联合汽修协会发文，优化事故调查、灾后赔付、预赔付等工作。辖内保险机构积极协调相关总公司调配系统专家驰援上海充实理赔队伍，组织开展理赔工作；引入物联网、卫星遥感、无人机等科技手段，拓展远程查勘、智能定损的应用场景，构建“地空一体”保险理赔服务能力，改进理赔效率与服务体验。三是赔付快。辖内保险机构提前做好资金安排，加快赔款支付效率。开通大灾免现场查勘、免事故证明、免修车垫付的绿色“三免”通道，搭建集中理赔服务点，线上线下多途径拓宽24小时绿色理赔通道，并引导客户通过线上快处快赔，实现车险案件最快8分钟完成赔付、家财险案件最快6分钟完成赔付、企财险案件最快1小时完成赔付。此外，相关公司针对农险特殊性，开辟绿色通道，加快预付流程。

 

    据统计，受“贝碧嘉”“普拉桑”双台风影响，上海财险业接报案累计60297件，估损金额合计约13.58亿元。截至2024年11月底，上海财险业已为57067件案件支付7.04亿元赔款，近95%的案件完成理赔，赔付金额比例超过五成。其中，车险案件99.7%完成理赔，支付赔款约3.5亿元；农险案件赔付比例近70%，赔付金额约1.65亿元；财产险案件超过80%实现理赔，赔付金额约2.12亿元。特别是，一周完成最大财产赔案赔付，一个月完成99%的车险理赔。通过加快双台风的保险理赔，帮助受灾群众和企业快速恢复正常生产生活秩序，上海保险业得到政府和社会的广泛好评。

 

    （三）突出“推动预防”技能，提高风险减量工作质效

 

    近年来，上海金融监管局积极推动保险业加大灾害风险预防服务工作，实现风险减量服务质效。一是广协同。建立与上海市应急局、市农业农村委、市防汛办、市交通委、市气象局等部门工作调度机制，推动保险行业与各级基层政府的深度合作，搭建保险等社会力量广泛参与的综合风险预防格局。例如，辖内保险公司与各区农业主管部门联合组建防汛防台“三农”联合突击队，参与各区防汛应急值班工作，形成信息联动和应急同频；有效利用“市—区—镇—村”多级服务网络力量，充分发挥1000余个“三农”保险服务站与1200余名协保员的触角和辐射作用，深入防汛应急第一线提供应急响应服务和支持。二是重科技。依靠技术提高风险预防的科学化、专业化、智能化、精细化水平。指导辖内保险公司借助数字化平台，比如鹰眼系统、风险雷达、风险地图、物联网水淹报警系统等，实现气象数据实时监测、灾前数字化风险预警、应急资源科学调度等，加强风险评估和监测预警，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。三是细耕耘。循序渐进开展多维度、多层次、地毯式的风险减量管理措施，结合历史赔付情况，精准筛选重点险种、高风险区域、易受损群体，多渠道发送预警提示，针对性开展实地查勘，提供专业整改建议，帮助个人和企业以较少的防灾成本避免更大的经济损失。加入社会应急救灾机制，作为第三方救援力量统一调度，发挥在车辆救援、农业减灾减损等方面的专业优势开展救援抢险。经统计，2024年汛期上海保险业发送预警信息598.7万次，派遣风勘工程师3452人次，进行安全隐患排查1.6万次，提出风险整改建议2982项，服务29557家企业/农户，预计实现减损金额10892.7万元。

 

    三、深度把握新时代新征程战略要求，善作善成扎实推动保险业服务防灾减灾救灾体系再上新台阶

 

    2022年，国家减灾委员会发布的《“十四五”国家综合防灾减灾规划》提出“目前我国自然灾害保险在灾害风险评估和灾害防治中作用发挥有限，亟需开展系统的服务能力建设和引导，促进全社会不断提高灾害风险管理水平”。国家金融监督管理总局局长李云泽在2024年陆家嘴论坛上指出，保险业在完善国家应急保障体系方面，完全有潜力、有能力发挥更大作用。上海金融监管局将牢记使命担当，以“善”的能力和“作”的行动，追求“成”的效果，锻长板、补短板、厚基板，绵绵用力，久久为功，持续推动保险业服务防灾减灾救灾体系建设再上新台阶。

 

    （一）锻长板，充分发挥防灾减灾救灾多方协同效能

 

    部门协同。基于与市农业部门、防汛部门、应急部门等建立的高效顺畅的跨部门应急联动机制，进一步整合各方资源，不断提高协同效率。加强与应急部门的协同，结合全国第一次自然灾害风险综合普查，借鉴兄弟省市经验，推动完善多层次高效率的灾害风险保险制度，稳步建立具有上海特色的巨灾保险制度。加强与气象部门的协同，推动“保险+气象”方案尽快取得重大进展。

 

    政策协同。在现有政策框架基础上，进一步强化与财政政策、社会政策、监管政策、灾害救助政策、灾害应急政策、基层治理等政策协同，实现政策耦合，避免政策冲突或者合成谬误。加强与现行的自然灾害生活救助、农业生产救灾、市级主副食品价格稳定、农业保险大灾风险分散机制等制度的衔接。

 

    内部协同。加强长三角区域协同，加强防灾减灾救灾经验的相互学习，建立共同应对灾害的协同机制。依托上海国际再保险中心建设的区位优势，充分发挥再保险功能，为上海直保市场提供充足承保能力和关键技术支撑。加强银行业和保险业合作，为受灾单位和个人的灾后重建提供一揽子综合金融服务。

 

    （二）补短板，不断扩大商业保险的覆盖面和渗透度

 

    扩面提质增效。推动多层次灾害保险保障机制下补充层的发展，通过商业化运作，鼓励保险机构开发保障个人、家庭财物和利益的险种，消费者根据需求自主投保。探索气候风险量化标准，积极发展气候保险，提高自然灾害保险保障水平。研发更符合群众和企业需求的保险产品，提升企业财产保险、家庭财产保险、气象指数保险等的覆盖面，更好发挥保险经济减震器和社会稳定器作用。研究针对台风、暴雨等灾害的新型风险转移产品和机制。扩宽地方法人财险公司的资本补充渠道，提升承保能力。

 

    转变发展模式。从事后赔付向事前防灾、事中减灾、事后救灾、及时赔付等“保防减救赔”一体化服务转变。推动各保险公司规范大灾快赔预赔的原则、流程、标准、考核和问责机制。探索差异化监管，指导保险机构完善动态调整和财务平衡机制。完善保险产品条款和浮动费率机制，鼓励投保企业和个人主动实施风险减量预防措施，实现激励约束相容，防止道德风险。

 

    加强保险宣传。推动宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，普及灾害知识，提高公众对灾害的认识和了解，引导群众增强防灾减灾意识和提高应对能力；开展保险教育活动，进一步培育公众的保险意识和提升参与度。

 

    （三）厚底板，不断夯实防灾减灾救灾基础能力建设

 

    行业平台建设。集聚业内外资源，整合行业基础数据，深化保险与气象、应急、水务、地质等外部合作，探索建立上海地区综合防灾减灾数据库和风险减量服务平台。注重结合新型信息基础设施，构建一个全天候的城市危机预警和应急指挥系统。“平时”，提高设防标准，加大预防投入，宁肯十防九空；“急时”，迅速反应，利用大数据、云计算等智慧化技术手段，加强信息共享，完善数据支撑，提高应急决策的及时性和科学性。在完善行业数据库基础上，发挥巨灾模型和风险数据核心能力，融合政府部门、专业研究机构等风险感知、应急调度、虚拟仿真、通信网络等外部资源，打造政府端、行业端、企业端、个人端等灾害风险管理平台。

 

    行业标准建设。发挥行业作用，集聚会员单位智慧，探索加强行业层面保险应急预案管理，健全应急预案体系，落实责任和环节；完善行业快速响应机制，有效整合应对灾害的行业资源；完善统计分析通报制度，夯实灾害损失数据基础。推进完善各项大灾理赔制度，简化流程和单证等。

 

    人才队伍建设。健全全行业以及系统内各层级保险应急服务框架，充实应急服务队伍。加大跨行业、跨领域工程师引进和培养力度，建立一支既懂保险，又懂风控，还懂应急的综合性高素质人才队伍。