（2025年第2期）
发布时间：2025年3月
西南财经大学原校长、中国保险发展研究中心主任、教授卓志
四川农商联合银行小微企业业务部总经理段胜
本文立足我国部分省区市开展巨灾保险的实际，对其中的三种主要巨灾保险试点模式进行梳理总结，从多维度分析对比这三种巨灾保险模式的异同及主要特征，总结了巨灾保险试点中的经验，揭示了有待关注和改善的几个问题，并提出了通过巨灾保险的扩面与增额，不断健全完善巨灾保险基础制度的相关建议，以期推动巨灾保险的发展，进一步发挥巨灾保险经济减震器和社会稳定器的作用。
一、我国巨灾保险的主要模式
（一）城乡居民住宅巨灾保险
城乡居民住宅巨灾保险是我国最早开始探索和推广的巨灾保险模式之一。2015年，原保监会与财政部联合制定《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，以破坏性地震为风险标的，在四川、河北等省份开展城乡居民住宅地震巨灾保险试点。截至2023年末，累计为2134万户家庭提供了7918亿元保障，赔付逾1亿元。随着我国巨灾保险风险管理能力提升，2024年3月，城乡居民住宅地震巨灾保险全面升级为城乡居民住宅巨灾保险，保险责任在破坏性地震的基础上增加台风、洪水、暴雨等自然灾害，住宅保险的基本保额也提升至城镇每户10万元、农村每户4万元。该模式采取“整合承保能力、准备金逐年滚存、损失合理分层”的运行机制，通过成立住宅巨灾保险共同体、建立巨灾保险专项准备金、制定统一的承保理赔服务标准等运行机制安排，增强了商业巨灾保险的可持续发展能力。
（二）指数型巨灾保险
我国现有的指数型巨灾保险主要分为地震指数保险、台风指数保险、强降雨指数保险等类型，2015年开始分别在云南、广东、广西等地试点。指数型巨灾保险主要基于预先设定的外在参数（如地震震级、风速、降雨量等）是否达到触发水平进行赔偿，通过量化的指数赔付标准能够提高政府救灾资金使用效率，进而有效避免损失扩大。在运行过程中，投保人均为当地政府，保费由地方财政全额补贴，发生合同约定事故时保险公司直接向地方政府支付赔偿；损失分摊则采取比例再保险方式，按照预先设定的参数标准即分档赔偿标准来确定赔付水平，提升了巨灾保险的运营管理效率。
（三）综合性巨灾保险
综合性巨灾保险主要在深圳、宁波、厦门、湖北等地开展试点。该模式保险赔偿范围较广，既包括台风、洪水、冰雹等常见自然灾害，也包括火灾、化工事故、群体性事件等公共安全事件所带来的人员伤亡和财产损失。该模式的投保人多为当地政府，由政府出资向商业保险公司购买巨灾保险，保费由地方财政承担。同时，政府成立巨灾保险基金，并积极参与购买再保险，通过再保险、巨灾基金、巨灾保险责任准备金等多种方式来分担超额损失，取得了较好的推广价值。以宁波为例，截至2023年末，宁波市巨灾保险保障范围覆盖1000万人口，累计有近34.3万户受灾居民共获得了2.26亿元巨灾保险赔偿。
二、不同巨灾保险模式的对比分析
（一）保险范围
城乡居民住宅巨灾保险仅以住宅及室内附属设施为保障对象，保险责任主要包括破坏性地震、台风、洪水、暴雨、泥石流、滑坡等自然灾害。指数型巨灾保险以巨灾造成的财产损失和人员伤亡为保障对象，根据指数标的不同，保险责任主要集中为地震、台风、海啸、洪水等自然灾害。综合性巨灾保险也是以巨灾造成的财产损失和人员伤亡为保障对象，但保险责任除地震、台风、洪水、暴雨、泥石流、滑坡崖崩、雷击等自然灾害外，还包括重大恶性案件、火灾、爆炸等公共安全事件以及甲类、乙类传染病等突发公共卫生事件，覆盖范围较广。
（二）保险对象
城乡居民住宅巨灾保险和指数型巨灾保险基于户籍对保险对象有明确界定，即保险对象为灾害发生时户籍在试点地区行政区划内的城乡居民，不包括外地人口和流动人口。综合性巨灾保险的对象范围较大，既包括灾害发生时处于所在行政区域范围内的所有自然人，也包括临时出差、旅游、务工等流动人员以及灾害中的抢险救灾和见义勇为人员等。
（三）保费来源
城乡居民住宅巨灾保险主要以政府财政统一出资投保为主，个人自愿出资分散投保为辅，其中四川的地震巨灾保险则是由政府提供全额保费补贴。地震巨灾指数保险主要由居民自主投保，保费由地方财政全额补贴，也有大理等个别地区由政府统一投保，但保费多为政府支付。综合性巨灾保险保费支出全部来自地方财政资金，由政府出资向商业保险公司购买巨灾保险。
（四）保险金额
城乡居民住宅巨灾保险的保险金额不高，基本保额为城镇居民10万元/户、农村居民4万元/户，每户可参考房屋市场价值，根据需要与保险公司协商确定保险金额，每项保险责任的保险金额最高不超过100万元/户。由于风险类型和各地财政实力差异，指数型巨灾保险的保险金额存在较大不同。例如，大理地震巨灾指数保险的每人死亡赔偿限额为10万元、累计保险死亡赔偿限额为8000万元/年，居民住房每户最高15万元、累计赔偿限额4.2亿元；广州强降雨巨灾指数保险单笔保险赔付限额400万元，累计赔偿限额为3亿元。由于各地经济发展水平的差异，综合性巨灾保险存在较大不同。例如，深圳巨灾保险每人每次灾害人身伤亡赔付最高额度为25万元、每次灾害总赔付限额为5亿元，每次事故每人医疗费用赔付最高额度为10万元，每次事故每户住房损失赔付最高额度为5万元；宁波巨灾保险因自然灾害及其次生灾害导致人身伤亡的赔付最高为10万元/人，住房发生财产损失的赔付额度最高为2000元/户，因见义勇为造成人身伤亡的赔付金额为100万元。
（五）触发条件
城乡居民住宅巨灾保险过去主要保障4.7级以上且最大烈度达到Ⅵ度以上的地震，2024年升级后，对于地震、台风、洪水均可得到赔偿。地震巨灾指数保险的触发赔付震级设置为5.0级，并以每0.5级为一档进行差异化赔付，当试点地区境内或其周边地区发生5.0级（含）以上地震时，即触发该保险的赔付条件。综合性巨灾保险因覆盖面广而导致赔付级别相对偏低，以深圳为例，主震震级4.5级及以上地震以及冰雹、内涝、海啸等灾害引起的次生灾害达到一定级别即可赔付。
三、巨灾保险试点中的特色经验与需关注的问题
（一）巨灾保险试点中的特色经验
1.坚持政府主导与市场运作相结合。当前国际上的巨灾保险模式主要分为政府主导、市场主导、政府与市场相结合三种模式。从我国巨灾保险的试点情况来看，建立政府支持、社会力量参与、市场化运作的巨灾保险模式是符合实际的，也是现阶段因地制宜的合适选择。该模式能够集合单一承担主体的优点，既可以有效控制政府和市场的风险责任，又可以在保证市场效率和社会公平之间实现有机平衡。深圳和宁波等地的综合性巨灾保险就是采用这种模式，由政府出资购买巨灾保险，交由商业保险公司按照市场化原则运作，不仅提高了保险覆盖率，还扩大了巨灾保险的保障范围。
2.实行适度的多元化产品与服务创新。从试点实践中可见，面对复杂的巨灾风险挑战和不断提升的保障需求，各参与主体需要结合不同地区的风险特征，因地制宜设计“一地一策”的保险方案，研发运用巨灾期权、巨灾债券、巨灾再保险等多样化的巨灾风险模型。广东省在巨灾指数保险试点中，按照“一市一方案”的原则，通过设定连续降雨量、台风等级、地震震级等不同的特定参数作为赔付触发条件，并将参数作为巨灾再保险定价的参考系数，不仅简化了理赔流程，而且也通过多元化的风险转移机制增强了抗风险能力。
3.逐步加强现代科技和风险管理模型的运用。信息技术及风险管理模型的运用是推动巨灾保险模式完善的重要动力。试点中，保险公司广泛利用无人机、卫星遥感、人工智能以及大数据模型等技术，提高了风险评估的准确性，也简化了理赔流程。城乡居民住宅巨灾保险试点中，中国人民保险公司PICC（中国人保）中国地震巨灾模型是我国首个由财险公司自主研发、具有自主知识产权、符合国情的地震巨灾模型。该模型通过引入国家防灾减灾大数据模型，打造了“巨灾安澜”“巨灾经纬”等多元化的风险监测平台，在巨灾产品设计、风险定价、损失评估、风险减量服务等环节中均发挥了重要作用。
4.探索构建了基本的多层次风险转移分散体系。通过试点，初步建立以居民个人、保险公司、政府财政、再保险公司、巨灾保险基金、社会救助机构等不同层级、不同比例等多层次广覆盖的巨灾风险转移分散体系，一定程度解决了巨灾保险可保性不足和可负担性不强的问题。例如，在城乡居民住宅巨灾保险模式的试点中，多家保险公司联合组建的巨灾共保体，在2024年1月至8月，为全国4283万户次居民提供了约9万亿元的巨灾风险保障，就是风险分散转移体系的一种形式。
（二）需要关注和改善的几个问题
1.国家政策与省区实施模式缺乏有效衔接。国家在巨灾保险的政策目标、保障范围、费率设定等方面的政策或指导意见出台后，地方如何协调衔接政策，不断丰富和完善巨灾保险模式，是需要持续关注和改善的一个问题。例如，四川属于地震多发区，原有地方层面主导的城乡居民住房地震保险主要是基于地震巨灾设计保险产品，现在全国层面将洪水、暴雨等主要灾害全部纳入居民住宅巨灾保险的保险责任范围后，需要对保险金额、费率设定、触发条件以及保险公司的赔偿条件等进行调整，以适应多种巨灾类型的统筹管理，但相关政策不仅要及时跟进，而且还要持续关注和检验洪水、暴雨等灾害相关条款的落地实施效果。
2.巨灾保险的综合覆盖面有限。由于城乡居民住宅巨灾保险以居民自愿投保为主，具有非强制性，而社会对巨灾保险的需求意识和负担意愿尚较为有限，虽然政府部门一直在积极推进，在巨灾风险管理意识强、财政补贴力度较大的地区覆盖率相对较高，但不同省区有差异，总体看覆盖率还不高。在巨灾风险相对低频、财政又没有补贴的地区，城乡居民住宅巨灾保险的覆盖率低于10%。个别先行先试的地方，如四川省城乡居民住宅巨灾保险的覆盖率也仅达到15.6%，与居民需要还存在一定差距。此外，指数型巨灾保险和综合性巨灾保险也面临地区发展不均衡、商业保险机构经营压力较大等问题。
3.巨灾保险的整体保障程度不足。受财政补贴不足等政策层面和现实因素的影响，在2024年实施“提标扩面”之前，农村居民住房基本保额每户2万元，城镇居民住房基本保额每户5万元，远低于房屋评估价值。即便是调整保障额度后，城镇居民住宅提升至每户10万元、农村居民住宅提升至每户4万元，相较于同为发展中国家的土耳其3万美元的平均标准，仍然存在较大差距。此外，相比发达国家保险公司对巨灾损失高达30%的赔付比例，我国的巨灾赔偿比例还只是个位数，不能适应部分特殊群体对巨灾风险的差异化保障需求。
四、以巨灾保险扩面增额为着力重点的建议
（一）进一步做好中央与地方的制度政策衔接
一是建立协调机制。在国家层面建立跨部门的协调机制，尽快制定统括中央和地方巨灾保险风险分散机制的指导意见或规范性文件，明确地方政府制定的差异化巨灾保险模式须向中央有关部门报备，便于从全国层面进一步做好统筹协调。二是优化保障方案。在国家层面制定相对统一的巨灾保险实施方案，进一步明确城乡居民住宅巨灾保险的边界和保障范围、巨灾保险准备金制度、巨灾风险分散机制等关键问题。同时，在国家层面的方案基础上，允许各地根据辖内的经济发展水平和灾害风险特点，制定差异化的保障额度和保障范围，提高保障的针对性和有效性。三是完善财政支持政策。建立相对稳定的财政投入机制，明确各级政府在巨灾保险中的财政投入责任和比例。例如，出台相关政策，为购买巨灾保险的个人和企业提供财政补贴和税收优惠，降低保险费用并激励更多人参保，同时给予保险公司适当的政策支持，降低其经营风险。四是建立巨灾风险大数据及模型。应急管理部、地震局、气象局等相关部门开展合作，整合暴雨、洪水、滑坡、泥石流等主要灾种的风险数据和各地经济水平、人口、地形、水系等基础数据，建立巨灾风险大数据平台，为防灾减灾、个性化巨灾保险产品开发、再保险定价、巨灾损失理赔等提供数据和技术支撑。
（二）扩大城乡居民住宅巨灾保险的覆盖面
在产品标准化的前提下，对城乡居民住宅巨灾保险扩面的手段应尽可能多样化，各地应结合当地财政状况和风险特点，出台多种鼓励城乡居民住宅巨灾保险投保的措施。一是采用类强制方法推广。借鉴新西兰以强制地震保险为主、自愿地震保险为辅的推广方式，对于潜在地震较集中的地区，要求符合一定条件的新建住房强制投保城乡居民住宅巨灾保险。二是探索利用公共基金购买。我国目前的住宅专项维修资金余额超过8000亿元，但实际使用率不到1/10，可以效仿多地开展的电梯保险、存量房屋保险等模式，允许社区、物业运用住房维修基金购买城乡居民住宅巨灾保险。三是不断丰富产品类型。由政府出面，采用局部共保、单位投保等方式，在城乡居民住宅巨灾保险基本条款的基础上开发普惠型产品。同时，针对巨灾低频高损的特点开发多年期产品，以5—10年为一个周期进行投保，满足差异化需求。
（三）提高指数型巨灾保险的保险额度
针对地方指数型巨灾保险试点中的额度问题，应当实事求是回到巨灾保险本源上，着力解决偶发性巨灾保险的超额损失赔付问题。一是提高重大灾害的保障额度。我国当前推广的部分指数型巨灾保险，只能在一些小型、中型的灾害中发挥作用，真正遇到巨灾，反而凸显出巨灾保险保障不足的问题。例如，台风和强降雨对于某些地区而言是时不时必然发生的灾害事件，由于偶有应对，地方政府无论是在风险管理能力还是救灾财政支出上，都具有充分的经验和预算准备，因此在产品设计上，应当降低对常见等级灾害的保障额度，拉高罕见等级灾害的保障额度，比如将7级以上地震的赔偿额度提高到7级以下地震的2—3倍。二是优化巨灾保险方案。考虑到财政资金考核的要求，可综合运用多年期保险方案设计。例如，以3—5年为限，设计可以实现满期退还功能的方案，在为巨灾事件提供高额保障的同时，既可以兼顾地方政府财政资金使用效率，也能让保险公司获取一定收益，真正实现三方共赢。
（四）扩大综合性巨灾保险的保障范围
对于综合性地方巨灾保险试点，由于覆盖灾种的多样化、覆盖面的普及化，在固定的财政支出约束下，容易导致每户居民保障额度不高、居民获得感不强等问题。对此，应采用更加灵活的产品设计方式，逐步扩大保障范围。一是调整优化保险配置。加大低频高损的致灾因子部分杠杆，适度拉高地震等低频高损的保障范围，适度维持或降低城市内涝等高频低损的保障范围。例如，将针对人员死亡失踪的保障适度拉高，但对于家庭财产损失的保障适度降低，通过这种方式，高频次的赔付可以为居民提供获得感，而高保额的保障也可以为居民提供安全感。二是增加保险产品的多样性。充分借鉴国外商业巨灾保险的成功运营管理经验，由保险公司针对不同的群体，开发不同自然灾害类型的专项保险，逐步将家庭财产、建筑物及设备、农作物、车辆等纳入保险标的范围，提高保险的覆盖面和保障程度。
参考文献
1.郑茜文：《浅论完善我国巨灾保险制度的路径与策略》，《中国银行保险报》2024年7月17日。
2.周慧：《巨灾指数保险模式是全国首创》，《广州日报》2016年7月18日。
3.吕林等：《打造地震巨灾保险“四川样板”》，《中国银行保险报》2022年10月19日。
4.王和：《我国巨灾保险的定位、创新与路径》，《保险研究》2020年第6期。
5.卓志：《改革开放40年巨灾保险发展与制度创新》，《保险研究》2018年第12期。
6.卓志等：《巨灾风险管理制度创新研究》，经济科学出版社2014年版。
7.丁玉龙：《我国巨灾保险各地试点情况综述》，《中国保险报》2017年11月9日。
8.房文彬：《巨灾保险论坛发布四项创新成果 加快推动健全巨灾保险保障体系》，《中国银行保险报》2024年11月25日。