发布时间：2018-07-05

    《中国金融》2018年第13期刊登了任建国董事长署名文章“保险保障基金制度的实践与探索”，全文如下：

    改革开放40年来，中国经济社会实现了快速发展。改革开放也为停办近20年的国内保险业恢复和发展提供了契机，我国保险业经历了从恢复经营到发展壮大的过程。保费收入和资产规模分别从1980年的4.6亿元和14.5亿元，增长到2017年的3.66万亿元和16.75万亿元；保险密度从1980年的0.47元/人，提高到了2017年的2646元/人，保险深度从1980年的0.1%提高到2017年的4.42%。在改革开放时代浪潮下，我国保险业蓬勃发展，成绩斐然，业已成为我国经济金融领域改革开放的生力军。

    作为经营风险的特殊行业，保险业在持续快速发展的同时，自身也面临着各种风险的考验。如何防范化解行业风险，自然成为实现保险业健康发展的首要问题。保险保障基金制度是一个国家（或地区）为了保障保单持有人合法权益，促进保险业健康发展，维护金融稳定，通过规范保险保障基金的筹集、管理和使用，救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险的一种制度安排。

    一、我国保险保障基金制度的职能作用和发展历程

    1995年，我国《保险法》首次对保险保障基金进行了原则性规定。2008年，原中国保监会、财政部、中国人民银行联合颁布的《保险保障基金管理办法》（下称《办法》），进一步对保险保障基金作了明确定义。根据《保险法》和《办法》规定，我国的保险保障基金是由保险公司缴纳，全行业集中管理的行业风险救助基金。在保险公司被依法撤改销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益时，以及原保监会经商有关部门认定，保险公司存在重大风险，可能严重危及社会公共利益和金融稳定时，保险保障基金将统筹用于救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险。

    我国的保险保障基金制度是在保险业全面落实改革开放政策，推进市场化改革过程中应运而生的，也是我国金融行业率先建立的一种市场化的风险自救机制。可以说，我国的保险保障制度是遵照国情和国际惯例，加强保险业风险管理的重要制度安排，是防范和化解行业风险的重要屏障，也是保险监管职能的延伸和监管手段的有益补充。

    首先，保险保障基金制度体现了党和国家执政为民的理念，是维护保险消费者合法权益的重要制度安排。党的十九大报告指出，新时代中国特色社会主义思想，必须坚持以人民为中心的发展思想。在改革开放政策引领下，保险行业市场化进程不断加快，市场对保险资源配置的决定性作用不断加强。面对来自国内外的市场竞争，保险公司可能会面临亏损乃至破产的情况，导致保险消费者的保单利益蒙受损失。通过保险保障基金制度，一方面可以直接采取事后保单救助手段，使保单利益在保险公司倒闭时得到基本保障，维护保险消费者的合法权益；另一方面可以通过事前宣传引导，提升大众对保险保障基金制度的知晓度，提振保险消费者的信心，使广大消费者更加放心地购买和享受保险产品和服务。

    其次，保险保障基金制度是现代保险服务业健康发展的稳定器和助推器。在市场发挥决定性作用的经济环境下，保险公司优胜劣汰将成为常态。保险公司的正常退出，一定程度上可以提升行业整体素质，但对保险业乃至整个金融业可能造成连锁反应甚至系统性风险。作为保险业抵御行业风险的重要工具，保险保障基金可以在风险发生后实施救济，妥善处置和化解保险业风险，防范风险传递，维护行业稳定。同时，也可以通过前移风险处置关口，在风险发生前以管理救助、流动性救助等方式，对存在危重风险和面临破产倒闭的保险公司进行处置，及时化解可能引发的行业风险。此外，通过基金费率、救济范围和标准等指标的科学设置，也可以引导保险公司自发地加强风险管控。

    最后，保险保障基金制度是现代保险监管体系的重要组成部分，也是实现保险监管目标的有效工具。2018年保险监管工作会议强调，要坚决把防控风险放在更加突出的位置，坚决守住防范系统性风险底线。作为保险保障基金制度的直接执行者，中国保险保障基金有限责任公司（下称“中保基金公司”）被赋予监测行业风险的重要职责。公司通过建立风险监测和预警指标体系，持续监测、评估和预警保险业风险，可以为监管部门提供决策参考，起到行业风险的识别器和预警器作用。同时，保险保障基金制度也是实现保险企业市场退出的重要方式。实践表明，在当前严峻的风险形势下，保险保障基金制度已经成为监管部门处置化解重点领域和公司风险的有力武器。

    保险保障基金制度建立20多年来，基金规模不断增长，对行业健康发展和保险消费者权益保护的重要作用得到了充分体现。与此同时，在保险业深入推进市场化改革的大趋势下，保险保障基金也逐步走上了市场化、专业化运作的道路。这个过程大体可分成三个阶段，即单独提取、专户存储的企业留存阶段，专户缴入、加强监管的集中管理阶段，以及借鉴经验、积极改制的公司化运作阶段。2008年，经国务院批准，保险保障基金实施了公司化改制，依据《办法》设立中保基金公司，负责保险保障基金的筹集、管理和运作。中保基金公司的成立，标志着我国保险保障基金制度进入市场化运作和专业化管理的新阶段。

    二、中保基金公司的实践与探索

    2018年是中保基金公司成立十周年。作为监管部门防范和化解行业风险的重要抓手，以及提供公共服务的政策性金融机构，公司始终坚持以“服务保险监管、服务行业健康发展、服务保险消费者”作为发展方向，把尽心尽职维护保险消费者合法权益作为公司使命，旨在通过市场化、专业化的管理和运作，努力成为行业风险的识别器和预警器、风险公司的起搏器和灭火器、行业健康发展的稳定器和助推器。长期以来，公司围绕做优基金管理平台、做实风险监测平台、做精风险处置平台、开拓延伸服务功能“四位一体”的发展战略，开展了一系列有益于行业稳健发展的工作。

    一是依法合规筹集管理保险保障基金，为更好地发挥行业健康发展稳定器和助推器作用夯实物质基础。截至2018年4月末，保险保障基金规模已达1195亿元，行业风险处置与保单救助的资金基础不断夯实，这与公司多年来及时足额地收缴基金和安全高效地管理基金密不可分。在依法筹集保险保障基金的同时，为便于保险公司缴纳基金，公司搭建了与保险公司衔接的基金筹集平台，开发了基金筹集管理信息系统，使基金筹集更及时、高效、准确。同时，按照有关规定，基金80%的资金只能配置于银行存款，20%的债券投资限于买卖政府债券、中央银行票据、中央企业债券、中央级金融机构发行的金融债券等固定收益产品，投资范围无法与市场化债券型基金相比。然而，近年来通过建立有保险保障基金特色的投资管理体系，公司在确保基金安全性和流动性的基础上，取得了年均5%以上的收益率，高于市场固定收益类产品平均收益水平。

    二是加强风险处置制度机制建设，使公司真正成为风险公司的起搏器和灭火器。十年磨一剑，保险保障基金制度的最根本职能是处置化解行业风险，维护保险消费者保单利益。成立十年来，公司已经成功运用保险保障基金制度对两家问题保险公司实施了救助，其间风险处置制度机制愈发健全，风险处置工具和处置经验也不断丰富。公司成立之初即参与了对新华人寿的风险处置，接手监管机构所持股份，依法履行股东职责，促进保险公司加强经营管理，2009年12月将所持股份溢价转让，为其成功上市创造了必要条件，同时维护了保险保障基金自身利益。随后，公司又参与了对中华联合的风险处置。通过股份托管、股权重组、增资扩股和引入战略投资者等措施，有效化解了风险。2015年底至2016年初，公司通过公开挂牌交易方式实现了基金的平稳有序退出，顺利完成了风险处置任务，成为以市场化方式处置化解行业风险的典型案例。可以说，我国保险业已经形成了一套较为成熟的风险处置经验做法，国际保险保障基金组织对此给予了较高评价。两次风险处置实践，不仅使问题公司摆脱了经营困境，有效遏制了可能产生的行业风险，维护了保单持有人利益，而且积累了经验、提振了信心，为保险行业风险处置提供了有益的经验。

    三是深耕风险监测基础性工作，行业风险识别器和预警器作用得以彰显。实践表明，防患于未然才是风险管理的最高境界。长期以来，公司围绕《办法》赋予的风险监测职责，做了大量基础性工作。公司自2013年起探索建立了保险行业风险评估专家委员会制度，提出了很多富有参考价值的观点和建议，一些重要观点和建议更是转化成了政策措施，起到了行业风险管理智库的作用。从2015年开始，公司以年度为单位编写《中国保险业风险评估报告》，并与监管部门联合发布保险消费者信心指数，从第三方的视角评估保险行业风险，监测保险消费者的市场信心，对监管部门、保险公司和广大保险消费者，都有较高的参考价值。2017年公司应时而动，创办了《保险业风险观察》内刊，致力打造以保险行业风险管理为主题的研究平台和宣传载体，对推动完善保险保障基金制度，构建行业风险理念和文化，促进保险业持续健康发展具有积极意义。

    四是着眼长远、服务大局，积极推动保险保障基金制度与行业发展共进。同先进国家和地区相比，我国的保险保障基金制度还很年轻，需要根据国情和行业实际不断完善。长期以来，公司始终高度重视基础性研究工作，着力破解在基金筹集、管理和使用中的制度性难题，并推动以修法的方式固定下来。近年来，公司重点围绕风险费率筹集方式、救济范围和标准、流动性救助等问题进行了深入研究，旨在通过制度创新，寻求政府化解风险最优成本与保险公司合理负担的平衡点，使保险保障基金制度在行业风险管理过程中更好地发挥作用，真正成为监管部门有力的市场化监管工具，以及保护保险消费者合法权益的可持续的制度机制。2017年，监管部门对《办法》进行了修订，在基金风险费率筹集方式和流动性救助方面取得了实质性突破。

    公司十年来的发展实践表明，对基金实行公司化管理，理顺了保险保障基金筹集、管理和使用体制，有利于探索保险业风险管理和保险市场退出机制的市场化路径，有利于促进保险保障基金的保值增值，提升基金参与行业风险管理与风险处置的专业化水平，有利于解决操作层面的一些问题，提高基金参与行业救济和保险保障的能力，是保险行业积极推进市场化改革、建立健全保险市场退出机制、维护保险消费者合法权益的重要探索和尝试。

    三、保险保障基金制度发展的几点考虑

    作为保险业风险管理“最后一道防线”，保险保障基金制度在防范化解保险业风险过程中，将发挥越来越重要的作用。面对新时代保险业的改革创新，我们有责任、有必要对保险保障基金制度进行必要的改革和创新，不断提高防范化解行业风险的能力。具体来说，主要有以下几方面的考虑。

    一是加快推进保险保障基金筹集方式改革。一直以来，保险保障基金实行固定费率制度，在制度发展初期体现出较好成效。但保险业的改革创新，要求保险保障基金制度每个环节都要体现风险管理主题。实施风险费率制，一方面可将保险公司风险水平与基金费率直接挂钩，一定程度上促使保险公司加强风险自控；另一方面风险费率制也体现了保险保障基金的公平原则，有利于减少道德风险和逆选择现象的发生。公司在2014年就启动了专题研究，提出可行的风险费率方案。2017年，原保监会牵头对《办法》进行了修订，并将实施风险费率纳入了修法范畴。下一步，公司将继续加强这方面的研究，推动这项制度更好地落地实施。

    二是进一步细化保险保障救济范围和标准。这项工作与风险费率改革好比一个硬币的两面，需要统筹考虑。现行制度只对不同险种或保障责任的救济标准作了简单划分，未设定赔偿额上限，不利于保障基金制度功能作用的长期有效发挥。对此，公司学习借鉴国内外同类机构经验做法，开展了保障基金救济范围和标准研究。下一步，公司将重点加强定量分析和模型测试工作，拿出切实可行的方案，并通过修订《办法》付诸实施。需要指出的是，对于不同类别的保险产品，我们将考虑区别对待。一方面充分体现保险保障基金保单救济职能，保护保险消费者合法权益；另一方面对于市场投资风险等需要保险消费者自行承担的风险，我们将设置通行的免责条款。

    三是探索更加多元化的风险救助方式。目前，保险保障基金主要有两种救助方式，即管理救助和财务救助。公司自成立以来，成功运用管理救助方式，对新华人寿和中华联合两大保险公司进行了风险处置。近期，针对保险业流动性风险问题，公司在加强风险监测的基础上，对流动性救助方式进行了深入研究，并配合修订《办法》，推动将这一新的风险处置方式以法规形式确定下来，为有效开展对少数问题公司的风险处置提供了制度保障。

    四是推动完善保险市场退出机制。以往我们的风险处置工作，更多的是让有问题的保险公司“起死回生”。然而，优胜劣汰是市场经济的基本法则，保险公司的破产退出本质上是行业资源优化配置的重要途径和方式，关键是要形成一套科学有效的市场退出机制。问题保险公司破产退出，首要问题是平衡好风险防控和消费者权益保护问题。保险保障基金制度作为以市场化手段处置行业风险的重要工具，在保险公司被依法撤销或者依法实施破产的情况下，对保单持有人和保单受让公司等个人和机构提供救助，是该项制度的法定基本职能，而这就是我们所说的财务救助。由于目前尚无一家保险公司破产，所以这种救助方式还没有使用过。但我们已经为此做了必要的准备，研究并提出了一系列改革思路，上述风险费率制改革和完善保单救济范围和标准就是其中重要内容。未来，一旦有保险公司破产退出，公司将及时有效地运用财务救助，对保单持有人和保单受让公司提供救助。

    五是完善事前纠正的制度机制，对保险保障基金制度的有效性和金融风险防范的及时性具有重要意义。保险保障基金制度的功能作用，不仅体现在事后灭火方面，更体现在事前监测预警以及纠正能力建设方面。下一步，公司将通过建立、挖掘、共享监测数据源，构建综合性风险监测指标体系，及时发现行业风险问题；通过建立具有保障基金特色的保险公司风险评级体系，加强对重点公司的风险监测与预警。

    防范化解行业风险是一场持久战，必须一以贯之持续推进。中保基金公司将在系统总结十年发展经验成果的基础上，不断优化保险保障基金筹集、管理和使用等关键环节的制度设计，着力推动重点业务领域的改革创新。下一步，公司将围绕落实金融业服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革“三大任务”，乘势而上、突破创新，在保险业持续健康发展的新时代，发挥更为重要的作用。